第三节我国媒体管理的法规化建设研究
随着我国民主与法制建设的不断推进，管理部门逐渐确立了依法管理、依法行政的观念，相关部门也加快制定媒体管理的各项法规，基本上已经形成了一个相对完整的法律法规体系，使我国媒体依法管理进入了一个全新的阶段。但在媒体产业化发展的初级阶段，对产业部分的市场规范管理是需要一个过程的，在具体实施过程中还存在一些不尽如人意的地方，有些单位存在侥幸心理，出现了一些打“擦边球”的现象。这些现象一方面反映了当前媒体法规贯彻执行的力度不够，另一方面也反映出目前法律法规体系不完备、法规效力低的问题。
一、媒体管理中问题分析
1.主要违规问题
近几年来，在广播电视领域发生的主要违规问题表现在以下几个方面：（1）非法侵占播出机构资源。包括擅自增设播出机构或频道（率），系统外建网设台，播出机构出租、转让时段、频道的问题。这些问题在县、乡镇一级发生得较多。（2）违规播出节目。播出未经审查的引进节目、黄金时间播出引进剧、播出节目有重大导向问题和地方台不按规定转播中央台节目等问题。（3）电视节目违规在海外发行。如一些电视剧在未经国家广播电影电视总局审查通过、未取得《电视剧发行许可证》的情况下，就已先期在境外媒体播出。（4）违规播出广告。插播时间和次数未按规定，广告内容违规等。
电影的违规主要集中在一些电影还未审查通过就擅自洗印拷贝、在境外公映；一些合拍、协拍影片尚未通过电影审查委员会审查，就送到国外的电影节去参赛、参展等方面。
报刊的主要违规问题表现在：一些报刊为了经济利益，片面追求市场“卖点”，严重偏离原来的业务范围和办报宗旨；一些报刊为迎合低级趣味，刊登格调低下、凶杀暴力的作品，有的热衷于传播小道消息和谣言，负面报道过多，内容低级庸俗；还有的刊登虚假新闻，对自由来稿不严格把关，只凭道听途说，乱登乱转，毫不负责，导致虚假新闻屡有发生；一些报刊擅自增加主办、协办和合作单位，甚至将部分或全部出版权承包给其他单位和个人；有的报刊违背报刊出版管理规定，利用改变刊期或扩版，进行一号多报、一号多刊、一号多版等违规出版，以专版、专刊名称作报头，变相出版新的报纸；有的报刊社为了部门经济利益，出让、出卖版面或刊号，把报刊的部分版面甚至整个报刊的出版权出卖给个人或其他单位，致使少数报刊成为某些人敛财或宣扬错误观点的工具；一些报刊过分追求经济利益，刊发不良虚假欺骗广告等等。
互联网领域典型的违规事例主要集中在版权问题、淫秽色情内容泛滥，一些非法网站借助网络进行赌博、诈骗，开设黑网吧进行非法经营等。互联网是新生事物，由于它的传播往往超越了区域和国界，管理涉及的领域十分复杂，在世界其他国家也是媒体管理中的难题。
2.主要处理方法
就目前对各类违规事件处理情况来看，存在效率低、处理程度轻等问题。我国的媒体管理是行业归口管理。这种层级的管理体制使得有些问题的处理程序比较复杂。例如，对于群众举报的一般性问题，接受举报的管理部门会逐级下达查处任务，直到最直接管理层对举报情况进行核实；然后逐级上报处理意见，经层层批示后最终逐级去执行处理决定。对有一些跨几个管理部门的事件，这些部门需要协调一致，联合处理，对处理结果研究的时间也会比较长。而对于重大问题，最上级管理部门会直接派工作组，联合当地管理部门共同查处。这些情况使得对很多违规事件的处理周期较长，花费的人力也比较多，有的时候因人力资源不足，一些问题得不到及时的处理。
就目前对一些违规事件的处理结果来看，行政手段（党纪政纪处分、罚款、通报批评、警告等）多过法律手段。在媒体行业巨大的经济赢利潜力的诱惑下，上述种种的处理都显得较轻，当违规的成本和代价远不及非法收益时，受利益驱使的单位和个人就会铤而走险，各种违规事件就可能会不断发生。
3.违规原因分析
从违法者方面，主要是以下几方面的原因：
（1）法制意识淡薄
由于历史文化的原因，我国国民的法制意识普遍较为淡薄，尤其是对于文化程度偏低的群众更加明显。纵观在媒体领域公民个人的违法行为，例如私自开办电视台等，大部分的违法者都存在法律意识浅薄，法律知识贫乏，有的并没有意识到自身的违法性质而实际上已经构成了比较严重的违法。
（2）违法成本低
以最小的成本获取最大的收益，是各种经济活动的基本法则，因此，对于一些单位和个人，趋利的动机就会因成本预估的高低而决定实施违法行为与否。
对于媒体领域的违法事件来说，违法成本低以及投机趋利心理可能是最主要的原因。这其中有多方面的因素，首要的是媒体管理行政部门没有强制性的执法手段，多数情况下只能通过行政手段解决，如罚款（额度又比较小）、警告等，这种处罚力度与违法者的非法利益相比无关痛痒，几乎没有任何成本，没有受到法律的惩处，自然把违法行为当成儿戏。所以才会出现屡禁不止，执法人员前脚离开，后脚又接着开工的现象。
而对于执法人员来说，执法成本要高得多，人力、物力上的消耗往往成为他们执法持久性的限制因素。
（3）存在需求的空缺
需求空缺的主要表现是私自安装卫星接收设备接收境外电视节目这类的违规事件。随着人们生活水平的提高，精神产品的消费要求也在逐渐提高。而我国目前的电视节目存在类型雷同、制作质量不高、插播广告数量较多等客观情况，由于这种需求的空缺、投机心理的驱使以及非法制造和安装卫星电视接收设备的公司的吹嘘和宣传，使得私自安装卫星接收境外电视节目的违规事件时有发生，又由于这类事件量大而分散，加大了执法的难度，又因执法人员缺乏充分有力的惩罚依据，造成处罚力度较轻，这些因素相互影响，使得这种违法事件不断出现。
从管理部门方面来分析，也有以下几方面的原因：
（1）立法环节
在民主社会，由立法机关立法，行政机关执法，是民主最基本的要求和体现。虽然目前我国行政主管部门在媒体管理领域制定了大量的行政法规、规章和规范性文件，但几乎没有专门的效率高的法律，绝大多数文化领域还缺少法律规范，目前这些缺项主要是由国家行政机关的行政法规、规章甚至规范性文件来填补的。这种状况与民主政治的要求相悖。而且，行政机关的规章和规范性文件制定程序简略，缺乏公开性、民主性，某些带有部门利益色彩，致使规章之间存在矛盾和冲突。
（2）执法环节
行政执法是我国法制建设主要的内容和环节之一。依法行政、建设法治国家是党和国家一个重大战略决策和非常切合实际的治国方略，也是我们当前和今后相当长一段时期的奋斗目标。改革开放以来，我们在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。
首先，法是带有强制性的行为规范，而作为主管各类媒体的职能部门不具备采取强制性手段的权力，因此在执法过程中，往往需要同公安、司法、工商、税务、海关等具有国家强制性权力的单位配合，实行联合执法。但这又取决于违法事件本身是否违反一般的法律条文，否则联合执法也师出无名。例如，《广播电视设施保护条例》是一项行政规章，广播电视行政管理部门可以据其对各种广播电视设施管理实行组织、指导、监督和协调工作，而如果有出现在该领域的违法行为，就需要司法机关依法按照破坏、盗窃等违法性质进行惩治，当然这需要媒体管理部门主动和当地的党委、政府、司法机关去协调，媒体管理部门不具备单独惩处违法者的权力。
其次，作为政府的职能部门，不论在纵向间还是在横向间都应当为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合与支持。而现实中却并非完全如此，执法不协调和冲突已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。一是部门间的执法冲突，主要表现在涉及多个部门共同或交叉管理的领域。而这些部门之间缺乏充分的沟通，执法权限缺乏明确的分工，客观上造成管理上的混乱和漏洞。二是上下级执法部门的执法冲突。一些上下级执法部门之间职责没有明确的界定。
（3）违法惩罚环节
违法惩罚环节与前两个环节密切相连。由于缺乏详细的惩罚依据，当出现管理环节的违法后，最多也就是“纠正、整改”，力度太小，达不到惩罚的目的。
