三、创造公平制度环境，实现社会合理分配
随着我国经济体制改革的深入和市场经济体制的逐步确立，市场及市场机制开始在社会资源配置和社会分配中发挥基础性的作用。市场经济中，市场运行的主体都具有自身经济利益，市场机制的作用正是通过影响经济活动主体的经济利益而实现的。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国的收入分配方式也进行了相应的转换：由计划经济型的按劳分配向市场经济型的按劳分配模式转换；由单一的按劳分配向按劳分配和按生产要素分配相结合转换；由高度集权的统分统配方式向收入分配形式多样化转化。此外，承认非职业收入的合法性，使居民收入来源趋于多元化。分配制度的改革极大地调动了各方面的积极性，不仅推动了我国经济快速的发展，而且使城乡居民个人收入有了显著提高。2008年，我国城镇居民人均可支配收入达到15781元，比上年增长14.5%。同期，我国农村居民人均纯收入由1978年的133.6元，提高到2008年的4761元，比1978年增长35.6倍。新的分配理论和分配制度被社会广泛接受。
但是，不可否认的是，新的分配制度和分配方式在整体促进我国居民收入增长的同时，也形成了居民收入差距的扩大，影响了社会的公平与稳定。
（一）近年来我国居民收入差距的变化及原因
20世纪80年代以来，中国居民之间的收入差距持续呈现出不断扩大的趋势。尤其是20世纪90年代以后，无论是居民整体收入分配基尼系数，还是城乡之间、地区之间、行业之间、不同所有制之间的居民收入差距都在加速扩大，收入不平等指标逼近甚至超过国际警戒线，对社会经济发展造成了一定的消极影响。
据统计，1997—2006年，全国农民人均纯收入只增长了1496.9元，为同期城镇居民收入增量的22.7%。全国农民人均纯收入年均增长速度为4.9%，是同期城镇居民收入增速的55%。城乡居民收入差距由1984年的1.83∶1持续扩大到2006年的3.28∶1。如果把城市居民收入中的一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会福利保障等考虑在内，则差距可能更大。目前，农村居民的消费水平只相当于20世纪90年代初期城市居民的消费水平。【2】
20世纪90年代，中国居民收入分配的整体基尼系数平均为0.33。其中，收入最低的20%人口的收入份额一直呈下降之势，而收入最高的20%人口的收入份额一直呈上升势头。1990年，城市居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭纯收入的2.2倍，2000年则达到了2.79倍。【3】
此外，反映城市居民之间收入差距的基尼系数20世纪90年代初为0.2，而在20世纪90年代末达到了0.3；反映农村居民之间收入差距的基尼系数值1990年为0.3，2000年达到了0.35；东中西部居民收入差距不断扩大，1990年城镇居民人均收入最高的东部省份与最低的西部省份人均年收入的绝对差额为1154元，2000年这一差距增至6994元，相对差距由1990年的2倍增至2000年的2.48倍；不同行业职工之间的工资收入差距扩大，烟草、电力、电信、民航、石油等垄断性行业职工的工资水平偏高；非公有制经济单位职工收入差距大于公有制经济单位职工收入差距。【4】
20世纪90年代以来，我国居民收入分配中的收入差距呈现出不断扩大和恶化的趋势，虽然一定程度地反映了我国市场机制正在趋于成熟和完善，但更多地暴露了政府在收入分配的宏观引导、规范和调控作用上的不足与缺失，表现出政府在收入分配管理上存在的问题以及在收入分配政策调整和法律体系建设上的明显滞后。
1.政府在市场初次分配过程中的规范、监管作用较弱。初次分配是以市场机制为基础的分配过程，该分配过程同时也是市场经济的动力机制和激励机制发挥作用的过程。初次分配中通过市场化的分配，刺激了生产、经营者的积极性和能动性，形成了资源的优化配置，促进了经济效率的提高。但市场分配也存在较多的负面因素，在政府对市场及其运行过程监管不力，市场规则和制度建设较为滞后的情况下，经济主体过度追求自身经济利益，就会对市场公平竞争和公平交易形成损害，造成市场的分割和非统一，使市场机制失灵。部分经济主体就会在市场制度存在缺陷和漏洞的情况下非法牟取收入，一些垄断部门凭借其优势地位获取较高收入，个别政府部门和地方官员就会借机通过寻租和腐败大肆攫取巨额收益。
近年来全国居民收入差距的形成与扩大，与传统城乡户籍分割制度的沿袭、行政割据型行业的垄断经营、地方政府对本地经济的封锁和保护、市场体系整体的发育缓慢以及市场管理方式和手段的落后紧密相关。因而，政府在市场化初次分配中职能的加强，管理制度的完善，监管手段的改进，对缩小居民收入差距具有非常重要的意义。
2.公有制经济改革过程中的内部人控制。改革过程中，公有制经济如何寻找到一种最优的企业制度形式和资产委托—代理形式始终是困扰、阻挠改革顺利进行的难点所在。在最终确定国有企业公司制改革和建立科学国有资产监管体制前，公有制经济先后进行了承包、租赁、责任制授权经营等多种试错改革，但总体上都未能使所有者对代理人形成有效的监督和制约。监管制度的实际缺失使大量的国有资产和企业收入通过各种途径，以各种形式流入代理人手中，使他们成为高收入者。
3.地区经济发展的非均衡性。经济发展在地区间非均衡进行是由客观经济规律决定的，是正常的、必然的现象。各个地区资源禀赋条件和其他条件的不完全一致，使优势地区会率先得到发展，从而使经济发达地区的居民获得较其他地区更高的收入，我国东、中、西部地区居民收入的差异就反映了不同地区经济发展水平的差异。
但地区经济非均衡性发展达到一定程度时，就会对整体国民经济发展形成制约，因而需要国家适时调整经济发展战略和政策，对落后地区给予帮助和支持，以使经济发展在各地区间达到相对均衡。如果经济发展战略和政策调整滞后，或对落后地区的开发支持不力，则发达地区经济发展的长期累积必然会使地区间居民收入形成较为悬殊的差距，影响国家终极发展目标的实现。因而，经济体制改革和对外开放以及经济发展战略措施转换的时序、力度，也会对各地区经济发展水平和地区居民收入差异产生重大的影响。
4.政府在再分配过程中的调控能力不足。国民收入的再分配过程基本上是由政府主导的。政府拥有的强大财政经济权力和社会公共管理权力，使政府能够利用多种手段调节社会居民的收入差距，并把收入差距控制在合理范围之内。现代市场经济中，政府一般通过税收、财政支出、转移支付、货币信贷等措施调节居民收入水平，平衡地区经济发展。
近年来，我国居民收入差距的扩大，很大程度上就是因为政府在再分配过程中的调节力度不够、调控手段较少，尤其是税收政策的再分配功能较弱所造成的。
改革开放后，特别是20世纪90年代中，农村居民的税赋相对沉重。对农民征收的各种税费名目繁多，加重了农村居民的负担，造成了农民的相对贫困。税制单一、税种较少，使得城镇中低收入人群承担了相当比例的税负，而高收入阶层的税负相对较轻。此外，由于税收征管不力，使高收入人群中偷税、漏税现象较为普遍，私企和外企经营者、娱乐界的明星、证券投资者、涉外导游、高级技术人员以及非法获利者的收入长期游离于税收监管之外。
（二）缩小居民收入差距，实现社会公平分配的措施
1.转变政府职能，明确政府职责，为公平分配创造环境。在分配领域，仅仅依靠市场机制的自发作用难以实现社会范围内的公平分配。政府应适应现代市场经济的发展要求，担负起在全社会调节收入差距，进行收入再分配，实现公平分配的职责。
为此，政府必须转变经济职能，由行政管理型向服务管理型转变，培育建设各种要素市场，为市场提供制度基础。政府在分配中要强化宏观调控职能，制定经济规划，对经济活动进行监督和服务，健全社会保障体制，注重对分配结果的调节，鼓励各个经济主体通过合法经济行为增加其在市场分配中的份额，以促进社会公平分配的实现。
2.深化改革，发挥政策措施的收入调节作用。社会主义的收入分配必须高度关注社会公平。实践证明，市场机制虽然可以通过促进生产要素的流动提高资源使用效率，但并不能实现收入的公平分配，反而会形成收入差距的扩大。因而，要实现公平与效率的统一，缩小居民收入的差距，就必须要充分发挥政府在收入分配中的调节作用，尤其是政策措施对国民收入分配的调节作用，使公平与效率在初次分配和再分配中都得到兼顾，并使分配和分配收入调节逐步向制度化、规范化、合理化过渡。
（1）利用财政政策保证居民的基本经济权利。国家要利用差别性的财政支出政策，通过转移支付保证落后地区、低收入人群的基本利益。运用公共财政支出兴建各种社会公益事业，保障民生，增加失业者的工作机会。
（2）利用税收杠杆调节收入分配差异，抑制贫富差距。完善现行个人所得税征收体系，适当提高个税起征基点，提高对最高收入人群的边际征收税率，确定合理的个人累进税率，使中低收入者的税负水平有所降低，高收入者与低收入者的收入差距明显缩小。并在条件具备时，逐步开征遗产税、财产税、消费税和社会保障税，形成完整的税收调节体系，充分发挥不同税种相互配合的分配调节功能。
（3）增加人力资本投资，向居民提供高质量的教育、医疗、文化等社会服务。缩小居民收入差距，减少贫困的途径不仅在于增加居民的就业机会和收入来源，还在于提高居民的素质和技术能力。在运用财税手段时，不仅要重视收入上的再分配，也要注重人力资源上的投资。
在人力资本投资方面，政府是最重要的投资主体。应转变国家财政的支出结构，高度重视教育、医疗、文化等人力资源方面的投资作用，把对弱势群体的救济与技能培训结合起来，提高全民的素质和教育文化程度，增强全社会民众创造收入和获得收入的实际能力。
（4）进一步健全、完善社会保障制度。市场经济中的社会保障制度既是保障居民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平、增进国民福利的需要，也是建立以人为本、发展和谐社会的根本要求。
养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保障制度在为市场公平竞争创造条件的同时，通过保险金收取和支付额度的调整，也对社会居民收入差距直接起到了一种重要的调节作用。政府应进一步健全、完善社会保障制度，根据不同时期和不同地区的经济发展水平、经济承受能力，尽量扩大筹资范围，提高享受人员的待遇水平，使改革发展成果全民共享。
3.加快收入分配的法制建设，保证社会公平分配。改革开放后，为适应社会主义市场经济体制建设、发展的要求，我国制定、颁布了一系列重要的法律，如公司法、合同法、消费者权益权、劳动法、税法、反垄断法等，但总体上还存在着法律体系不健全，市场公平分配与现有法律、法规矛盾等问题。如政府越权寻租、假药和假奶毒害人民健康、消费者正常权益受损、拖欠农民工工资、挪用社会保障基金、社会保障中的假保骗保等等，都一再成为社会热点，并引发了人们关于社会公平和社会正义的探讨。
社会收入公平分配的实现，从根本上需要社会制定完善、健全的法制体系进行监督和维护，需要立法的严密、程序的规范、执法的严格、监督的有效。分配的法律化，可以确保市场主体和社会民众的切身经济利益，杜绝由于法律漏洞而可能产生的非法高收入，有助于公平分配和收入获得的合理、有序性，为社会创造公平分配的制度环境。
