在日本出兵台湾之际，山县有朋作为陆军中将兼陆军卿于1874年7月提出《外征三策》。他认为上策是从台湾撤兵，这样“彼方（清国）必不至于率大军来讨”，但是这种策略因为西乡从道等人的固执而无法实施，于是他提出第二策，即所谓：如果朝廷决定与清开战，臣请率三万之兵蹂躏江苏，乘机而上直隶，至于事之成败利钝虽然未必可期，而三万之兵非一举可歼，颇可迁延时日，而其间朝廷与诸外国交涉而施行交合居间等策略，庶几不损声焰可济于事。若幸而我果得势，则直接突入天津，唯要城下之盟。至于出兵区处，臣素有胸算，此处不论。山县有朋：《外征三策》（1874年7月），大山梓编：《山县有朋意见书》，明治百年史丛书16，原书房，1966年，第58页。继续派援兵赴台湾，他认为是兵家所忌，誓死也不能出此下策。上策和下策，即他所主张的撤兵和他所反对的增援都未被采纳，他也只能尽一个军人的“本分”，即如果决定开战，他不论成败将毅然出征。
他对现实的冷静的审视，集中表现在重视对中国兵备情况的搜集和整理上，其成果即上述《邻邦兵备略》。他在上奏的《进邻邦兵备略表》（1880年11月30日）中说：“夫清国之兵制于现今变动无常，难知其详细，但其兵数大约不下一百万，人员极多，资费极夥，而整体的制度未改，民风犹安于旧习，因而使用刀枪弓箭鸟铳等兵器者尚占其大半。队伍阵营之法、部署号令之节，亦仍旧惯，未可遽称其强。加之土地广大、道路辽远而多沙漠等，即便号令布置得宜而有兵数百万，其应援分合亦不如其意。咸丰北京之役，英法同盟军竟然仅以两万而逞其志，当时清廷之政略兵略皆失，以中国尊大自居而视四邻之弱小者为未开之国，以此对付欧洲百练之兵，其失败为理所当然。此后岁月渐久，与各国之交际亦日益亲密，故清国亦不能守古辙，遣学生于欧美，差驻星使于各盟约国，以此可稍察晓外情，兵器战舰皆知西法之所长，政略兵略可谓均前进一步。”《山县有朋意见书》，第95—96页。他是什么样的态度来对待当时清朝的改革的呢？他说：清国如果诚如近日之状，兵制改革骎骎不止，遂可横行于万国，岂止仅仅称雄于东洋乎？夫邻邦兵备之强，一可以喜、一可以惧。如果以此为亚细亚东方之强援，固足以喜；如与之生衅隙，亦不可不谨慎畏惧。若邻邦疲敝衰颓成为欧洲各国之饵，唇齿之势，我亦受其压迫；不若相互对峙于东方永保和好为宜。今万国各守其国疆，各维持其独立，邻邦之兵备愈坚，本邦之兵备亦愈不可忽视。如果提防不周密而一旦产生罅隙，则溃裂四出以至不可复救。北方之强露自不待言，西邻果得其强，则介于我与朝鲜之间，犹如春秋时代郑卫之于晋楚，当列国权谋相倾之际，欲保无如假道于虞以伐虢之变，毕竟除恃我之强别无可图。此明晰之理也。同上书，第97—98页。自强才能自保，邻邦兵备之强有可喜的一面，他关注更多的是可忧的一面，强调必须以自强来严密提防，认为最好是势均力敌，以保和好。这里可以看到他还是将日本放在一个劣势的位置，以此来考虑如何应对强势的中国。
1883年中法战争正酣之际，山县有朋对中国的戒备心理进一步加强。之所以如此，一方面是由于中国的军备向西方学习进一步深入，军事实力进一步加强，另一方面是自觉到日本在出兵台湾、处理琉球问题及朝鲜壬午事变上“有凌彼之势”，害怕中国报复。他说：“清国自有长毛贼之乱以来，陆海军制渐渐为之一变，模仿西洋式样，雇用洋师，购入洋舰，已有百余艘之多。近来委托德国制造的甲铁舰，无比坚固，加之兵气之壮勇、士官有勇猛熟练者，亦可争雄于宇内。我国与彼缔结条约以来，自出兵台湾、处理琉球，以至于办理朝鲜事变，虽然皆为出于不得已而为之，但实际上有类似凌彼之势、杀其威者，彼之对我国抱有不平，盖非一日。彼将乘武备充实内治稍修之机，起而为东洋难制之强国，……亦不可测。且李鸿章受命办理安南之事，已经调集水师南下，万一清国与法国最终达到和平之局面，难以保证其不生产转锋而向东之意。”《对清意见书》（1883年6月5日），《山县有朋意见书》，第137页。要求在军备与外交上做好准备，“为举全力而决胜必须实行非常之政略”。就是说，他是将中国作为一个需要全力以赴来应对的“想象中的敌国”来看待的。
处理好与中国的关系，焦点在朝鲜问题上，这一观点后来逐渐明确。如山县有朋在1888年1月提出的《军事意见书》中就提到：“我国之政略在于使朝鲜完全脱离与支那的关系而成为自主独立之一邦国”，“然而支那政府对外扬言朝鲜之故自主独立，而暗地里以附庸国待之，每每干涉其内政，是以在朝鲜日支两国之政略动辄不免冲突。明治十八年有京城之变，依据天津条约虽然有维持和亲及对朝鲜国规定相互关系，但是尔后支那政府之干涉朝鲜内政日益加深，支那政府如果借机违犯天津条约之条款，我国不可能付之默然。回顾彼之京城事变之际，我国政府虽欲以和平之主义了结其局势，当时如果到了情不得已，朝廷的决策不是到了可以对支那宣战的地步了吗？”《山县有朋意见书》，第179页。就是说，为了朝鲜，日本可以不惜与中国开战。为了从理论上解决这一问题，他在1890年3月发表的《外交政略论》中明确提出了“主权线”与“利益线”的说法，他主张： 国家独立自卫之道有二，一曰守护主权线不容他人侵害，一曰防护利益线不失自己之形胜。何谓主权线？疆土是也。何谓利益线？邻国接触之势而与我主权线之安危紧密相关之区域是也。作为国家，无不有其主权线，也无不有其利益线。而外交及兵备之要诀就在于此二线之基础。方今立于列国之际，欲维持独立，仅仅守护主权线还不足，不可不进而防护利益线而使自己常立于形胜之位置。防护利益线之道如何？各国之所为，苟有不利于我者，我有责任排除之。不得已之时，则用强力达到我的意志。不能防护利益线的国家，退守其主权线亦依赖他国之援助才免遭侵害，这样的国家还不能可望成为完全独立的邦国。我国的现况是足以屹然自守，任何国家也没有窥窬我邦土之念。这一点虽然任何人都无容怀疑，但是进而到防护利益线以巩固自卫之计，则不幸与前者全然不同。
我邦利益线之焦点实际上在朝鲜。……不可忘记，朝鲜之多事之时即成为东洋生产一大变动之机，而维持朝鲜之独立有何等保障，岂非对我利益线之最急剧之刺激？山县有朋：《外交政略论》（1890年3月），《山县有朋意见书》，第196—197页。1890年12月6日山县有朋总理大臣在众议院（第一届帝国议会）的演说《施政方针演说》中又重申这一主张，强调：“国家独立自卫之道有二途，第一为守护主权线，第二为保护利益线。其主权线即谓国之疆域，利益线即为与主权线之安危有密切关系之区域。凡国家不能保护主权线及利益线则不为国家。方今介立于列国之间，要维持一国之独立，仅仅守护主权线决非充分，必须要保护利益线。”见《山县有朋意见书》，第203页。在这里明确地提出了日本的利益线的焦点在朝鲜。当然，这种利益线的主张不仅涉及中国，还会引起欧洲诸列强的关心。山县有朋这时的目标还不是日本独占朝鲜，而是希望“日清两国成为朝鲜的共同保护主而生产东洋之均势，两国可以在将来鼓舞振兴同舟尚武之风气，可不使其萎靡”。《山县有朋意见书》，第198页。
除了加强军备这种国家的硬实力之外，与上述小川又次在《清国征讨策案》中所强调的“国之基本”“最为必要者，在于忠君爱国之热情如何”一样，山县有朋在这里也同样强调精神作用的重要，他说：“国之强弱，不可不以国民忠爱之风气为根本，如国民无爱恋父母之邦而以死自守之念，则虽有公私之法律，国家也一日不能自存也。”《山县有朋意见书》，第200页。
日本明治初年以来就致力于“条约改正”，废除与欧美列强签订的不平等条约，即废除治外法权和恢复关税自主权。致力于条约改正的过程，在某种意义上可以说就是日本近代国家建设的过程，同时也是日本加入西方列强阵营并一同侵略亚洲其他国家的过程。这种意向，当然在山县有朋的思想中也会有所体现。如1891年2月16日山县有朋作为总理大臣在众议院所作的《关于帝国国是之演说》中就明确提出要加入西方列强之中与之为伍，他说：“现在列国竞相扩展武备，眼光逐渐进而关注东洋诸国，这种形势我想已经为诸君所洞察。在宇内这种大势之下，扩张武备日盛一日，且与列国交际，必须加入其中与之为伍，与之为伍，不仅共同保全权利，也必须担负列国均一之义务。”同上书，第206页。在甲午战争的前一年，他对中国的认识有了很大的变化，在与西方列强的比较中，他已经不把中国作为对手。1893年10月山县有朋作为陆军大将提出的《军备意见书》中描述了中国的“衰退之状”，他说：“明治7年台湾之役以来，秘密地观察清国的动静，尔来数年间，其兵制可以见到有实质性的进步，但是明治十八九年以来，有稍稍陷入衰退之状。福岛安正曾作为北京公使馆的武官而长期在清国，这次又经过支那内地，就其所目击者，说鸦片之毒害已深入军队，其志气之衰，实在令人吃惊。到吉林城时，藏格兰的传道医说，过去吃鸦片的百人中只有三四人，现在百人中达到七十人。”同上书，第218页。而且，他看到中国的实力也终究无法与西方的俄国、法国等列强抗衡，加上这种状况不可能在两三年这样的短时间改变，因此，他感到“东洋长久的太平无事终究难保”，并预测“东洋之祸机不出十年将破裂，其时成为我国的敌手的不是支那，也不是朝鲜，而是英法俄诸国”。同上书，第220—221页。
值得注意的是，日本走上称霸亚洲的道路也有欧洲帝国主义的参谋在起作用，比如德国的须多因曾经明言：“为东方亚细亚举旗以应宇内之大势者，除了日本人还能有谁？日本人为东洋开明之义兵也，诸君以此相勉吧！此功一成，东半球属于日本之麾下，朝鲜中国以下诸国，亦以日本为新文化之本源。”海江田信义编：《须多因氏讲义》，宫内省。见泷井一博《トイヅ国家学と明治国制——シュタイン国家学の軌跡》，ミネルヴァ書房，1999年，第238页。山县有朋在军事和外交方面，特别是在对朝鲜问题的重要性的认识上，很大程度上也受到须多因的影响。参见加藤阳子《戦争の日本近現代史東大式レッスン！征韓論から太平洋戦争まで》第四讲“利益线论是如何诞生的”，讲谈社现代新书，2002年。
5走向甲午战争
日本对中国的战争，自从其出兵台湾以来，各种舆论上的、战备上的准备就一直在进行着。甲申政变之后，日本朝野将目光锁定在朝鲜问题上，这种准备就更加明确了。所谓舆论上的准备，有像福泽谕吉那样从所谓“文明论”的角度来以文明对野蛮之战加以粉饰的，也有以这种粉饰为书生空论而赤裸裸地直言此战为利益之争的。
甲申政变之后，时任宫内省一等侍讲的副岛种臣于1885年2月25日对来访诸生发表了《甲申事变后的对清政策意见》，其中对文明论的“空论”进行了尖锐的批评。他说：空论是什么？当今第一空论就是世人皆为了力图使朝鲜趋于文明而来证明其独立。没有比这再愚蠢的了。你们认为现在是什么世道？强国以合并弱国而日日开其封疆为务。这是争夺的世界。如果说世界是争夺的世界，那么，对此，我国也必须要准备相应的兵力。没有兵力，对争夺世界而言就无以自立。无论朝鲜变得多么文明，如狼似虎、贪得无厌的列强，无论如何也不会退却。治理好了，那便是无上的美餐。还能够给加以开垦的话，那就太感谢了。之所以表示满意，那时估计到了物产之类恰好兴盛的时候，将要吞并可谓必然之势。
