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第22章 国际条约、契约类(2)

1.谈判是缔结条约的首要环节。不同内容的条约,可以由具有不同身份、不同权力的人员参加谈判,谈判的本身就是一种艺术性的外交活动。英国萨道义在他著的《外交实践指南》一书第1目中就引用了弗拉桑对外交下的定义,说外交是“国家的对外关系或对外事务的科学。更确切的意义是谈判的科学或艺术”。当然,这里的谈判不只是缔结条约,但至少是包含了谈判缔结条约的意思。英国费尔萨姆在他著的《外交手册》中说“谈判那是一种高级的讨价还价的耐心和技巧。谈判代表通常严格遵照本国政府的书面指示办事,并就一切重大问题及时通过电话和电报向本国政府请示,听候决定”。缔结重要的国际条约,国家元首还要亲自进行谈判,通常情况下,可由政府首脑、外交部长、副部长、驻外大使、参赞等被委任全权代表身份的人进行参加谈判,谈判代表一般还都必须持有授权进行谈判的《全权证书》或《授权证书》。

在条约正式谈判之前,一般都有个酝酿或协商的阶段,有关国家通常先就谈判的一般宗旨和可能的前景达成一项谅解(意图声明书)。如属多边谈判则事先就议程问题达成协议。就缔结多边条约时,有关国家通常拟定谈判的格局并分别列出需要达成协议的问题,先交技术或专家委员会进行讨论。这是谈判初期阶段,在这一阶段决定有没有必要订立条约,或订立什么形式的条约。双方都认为有必要缔结条约以后,就准备条约的起草方案。根据惯例,条约起草方案可以由一方提出,也可以双方通过外交途径由全权代表进行谈判、协商共同起草,双方还都可以提出本国的草案,然后进行谈判;多边条约,也可以由参加缔结条约的各国代表共同起草或成立专门的起草委员会进行起草。如,1961年《维也纳外交关系公约》、1963年《维也纳领事关系公约》、1966年《消除一切形式种族歧视国际公约》是在联合国主持下,由联合国国际法委员会或其他机构经过长期起草,然后提交联合国召开的外交会议或联合国大会讨论通过的。

条约的谈判包括从提出草案、正式谈判、议定约文的全过程。根据我国宪法的规定,一个条约能否缔结、能否进行谈判,应由国务院决定。因此,在开始谈判之前,应由主管部门同外交部向国务院请示,同时将中方方案报上审批,经国务院同意后,方可进行谈判。

什么人参加谈判,要看条约的性质和重要性。一般有两种做法:一是通过外交途径谈判,即由外交部和大使馆出面谈判;二是组成专门代表团进行谈判。

条约草案提出以后,进行决定性的正式谈判,缔约国共同对条约的全文进行审核、修改、补充或删节,最后表示本国的意见,如果达成了协议,谈判就告一段落,准备进入签字阶段。

2.签字是对约文内容表示本国意见的落到文字上的正式法律行为,一般分有草签和正式签字。草签是条约经过谈判达成协议以后,各方还未向本国政府请示报告以前,对条约进行的初步签字。这是表示一种暂时成交的形式,因为还未经过各自政府的同意,所以,草签在国际法上还不具有法律的效力,只表示全权代表已经拟定条约的约文,并经过了谈判,已初步达成协议;但还须待各自政府的核准,因而,草签也称为“待示签字”或“待核准的签字”。草签的条约经各国代表请示本国政府以后,如任何一方政府对约文提出修改意见,还可以经过再谈判予以修改。草签字,中国代表可以只签一个姓,外国人可以只签他姓名的第一个字母。

正式签字是缔结条约的一个关键性行为过程,是表示缔约国同意承受条约约束的一种重要形式,是法律有效的重要标志。所以,正式签字是缔结条约的慎重的法律行动。

国际上缔结的相当一部分条约是经签字就生效的,对这些条约来说,一国代表的签字就表明他的国家开始受条约的约束,因而具有决定性的法律效果;即使条约签字后还需要批准或核准才能生效的情况下,签字也是很重要的,因为它产生两个效果:一是使国家取得了随后批准的资格;二是认证了条约的约文,就是说以后不再改了。

正式签字,一国全权代表要在规定的签字地方亲笔签署自己的姓名和时间,字体要清晰、美观、艺术,不能涂改或重签,要一笔落成。

条约谈判达成协议,草签本又经过请示了各自政府同意以后,即可进行正式签字。根据《条约法公约》第十二条的规定,遇有下列情形之一,一国表示同意承受条约的约束,就用该国代表的签字来表示:1.条约规定签署有这样的效果;2.另经商定,谈判国协议,签署有这样的效果;3.该国使签署有这样的效果的意思可以见于其代表所奉的全权证书或已于谈判时有这样的表示。除上述情形外,如果谈判国有协议,表明约文的草签构成条约的签署,或代表对条约所作待核准的签署,经本国政府确认,构成条约的正式签署,这两种情况也可以视为表示一国同意承受条约的约束的正式签署。签署条约对缔约国来说是重大的外交行动,往往都是在庄严、隆重的仪式下进行的。

条约签署的位置和格式,根据国际惯例都有一定的规定,在签字的时候,采取尊重国家主权平等的轮换制度。所谓轮换制,即签署双边条约时,签字是左右相对,左方是首位,右方是次位,每个国家的全权代表都在本国保存的约本首位签字,即左方;另一国则在同一份约本的次位签字,即右方。

多边条约的签字可以有不同方式,一种是谈判或会议结束时就签字;另一种,特别是开放性的国际公约,则经常规定在一定期间内,在一定地点开放签字,而且对于哪些国家可以签字也有规定。

多边条约无法轮换签字,为表示国家平等,一般签字按缔约国所同意的文字的本国国名的字母顺序排列,依次签字。在国际组织,特别是联合国专门机构范围内缔结国际条约,有的不经过签字这种传统的程序,而是根据各该组织的文件,由主管机关将公约拟定后,径送各国审议批准。

3.签字后履行国内法律手续。条约签字以后,一般则立即生效,因为签字的本身就是条约生效的本质表示。但是,根据缔结条约的实践和国际惯例,条约在签字以后,多数都还要履行本国国内的法律手续。

签字后就生效的条约到签字就算完成了全部法律程序。有些条约,特别是一些重要的政治性条约,如“条约”、“协定”等,签字后并不能生效,还要履行国内的法律手续。通常履行国内法律手续主要有:

(1)批准。

是指缔约国的国家元首或其他有关机关对其全权代表所签署的条约的确认,表明国家同意受条约的约束。条约在批准以后,缔约双方还需要互相交换各自国家权力机关批准该条约的证明文件(批准书),批准书交换之日,就是条约开始生效之时。如是多边条约,就不是交换批准书,而是向条约的保存国政府或保存机关(如联合国)交存批准书或批准通知书。

(2)核准。

是一国政府认可签字从而代替批准的简便形式。经核准的条约,其重要性一般仅次于经批准的条约,多是一些经济、文化、科学性重要协定。

核准后要交换核准书或核准通知。多边条约则交存核准通知。

(3)备案。

这是我国最简单的手续。条约在签字后,除了批准、核准的以外,都要由有关部门报国务院备案,就算完成了法律程序。

(4)接受。

是多边条约代替批准、核准的一种更简便的形式。在我国是报国务院决定接受后,通过外交途径,通知条约保存国。有的多边条约,同时规定批准、核准、接受等几种方式,由签字国选择。

在缔约实践中,由于各国的情况不同,各国的国内法律手续不尽相等。根据1962年3月27日我国国务院修正通过的关于同外国缔结条约的程序的规定,我国同外国缔结的条约签字后履行国内法律手续有条约批准、条约的核准和条约的备案三种。经过批准的条约,国家之间还要互换批准书,以证明对方国对条约已经经过了政府的批准,它是条约产生法律效用的凭证。

以上是缔结条约的一般程序,也是条约文件的形成过程。关于国家与国际组织,或国际组织互相缔结条约的程序大体上与国家间缔结条约的程序相同,只是代表的对象不同而已。有的需要特殊的程序,将根据缔约者的协议而定。

(四)条约的生效、有效期、解释、终止和保管

1.生效

条约的生效是指条约文书经过谈判、签字,履行了国内的法律手续后,从何时开始产生具有正式的国际法律效用的问题。条约具体的生效日期的计算,在国际法上并没有统一的规定,一般都在缔结条约时,经过双方或多方协商,在条约的最后条款中写明。《条约法公约》第二十四条规定:“条约生效之方式及日期,依条约之规定或依谈判国之协议。”从世界各国条约生效的实践看,双边条约生效日期的计算方式大约有三种:

(1)从双方批准(或核准)之日算起。

这是经签字以后,还规定需要双方权力机关批准,但又规定不需要交换批准书的条约。一般做法是,如果双方在同一日批准条约,条约即从当日起生效;如果批准日期不在同日,一前一后,自缔约国最后一方通知日算起生效。如,1954年4月29日中印《关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》中规定:“本协定自双方政府批准之日起生效。”同年8月17日中印双方相互通知,该协定于同年6月3日双方政府各自批准的同一日开始生效。

(2)从交换批准、核准书之日算起。

这是经签字以后,还规定需要双方权力机关批准,交换批准书后才能生效的条约。一般是指以“条约”命名的内容宏大、庄严、重要、政治性很强的条约或无期限规定的永久性边界条约等通常采用的方式。如1960年1月28日《中缅友好和互不侵犯条约》第六条规定:“本条约在互换批准书以后立即生效。”当时中国于同年2月19日批准,缅方于同年5月12日批准。同年5月14日双方在仰光互换批准书,条约即日起生效。

(3)从双方签字之日算起。

这种条约多是指一些经济、贸易或技术合作协定及一些内容政治性不太强的业务性协定,特别是一些年度协定,一般不需要批准,在约文中写明了“此协定自签字之日起生效”内容的,即从双方签字之日算起。

多边条约的生效日期,一般说,要在签字以后规定数目的国家提交批准书或加入书后才生效,有些重要的国际条约还要求特定国家或某类国家的批准。例如,《联合国宪章》一百一十条第三款规定:“一俟美国政府通知,已有中国、法国、苏联、英国、美国以及其他签字国过半数将批准书交存时,本宪章即发生效力。”该条约规定两个条件,即必须有中、法、苏、英、美五国的批准,同时还必须有其他签字国过半数的批准。1960年《国际海上人命安全公约》第十一条规定,该公约至少有十五国交存接受文件之日起12个月后生效,该15个国家中的七国应各拥有不少于100万总吨的船舶。按这个规定,该公约已于1965年5月26日生效。

2.有效期

有效期是指条约的有效期限。条约的有效期限一般都在约文中明文规定。从条约的实践看,可分为有期限规定和无期限规定两种。有期限规定的亦称为定期条约,期限的年数在约文中都有规定,具体期限数也不同,由双方协商视具体情况而定,例如,一般有一年、三年、七年、十年、二十年、三十年不等;期限年数满后,一般还规定可以延续,并写明延续的具体方法。如,1978年《中日和平友好条约》中规定有效期为十年;同时还规定:“十年以后,如果最初的十年前和以后的任何时候前一年,任何一方不终止该条约,条约将继续有效。”又如,1950年2月14日,在当时的条件下,中苏签订了为期30年的《中苏友好同盟互助条约》,约文第六条规定,条约经双方批准后立即生效。如果在期满前一年未有任何一方表示愿意废除时,则将延期五年,并以此法顺延之。该条约于1980年4月14日期满,期满前,鉴于国际形势已发生重大变化,而且并非由于中国方面的原因遭到践踏而早已名存实亡,于是,中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会于1979年4月3日举行会议决定,条约期满后不予延期,则准时终止。

无规定期限的条约亦称为永久有效条约,即除非再订新约,否则一直有效,所以叫永久有效条约。如,《联合国宪章》就是无期限的,造发性国际公约一般都是无期限的,如外交关系公约、领事关系公约等。边界条约一般也是无期限的。无期限的永久有效条约,如果重新订立新约,则旧约有效期就终止。但事实上国际事务从来就没有永恒不变的,国家间也不可能有永恒存在一成不变的条约。“永久”也是相对的。

3.解释

条约的解释是指,条约在执行过程中,因缔约国对约文内容理解不同产生分歧,就发生了如何解释为准的问题。解决这一问题,一般有两种办法:

(1)由缔约国对分歧的内容进行协商、谈判,使双方达成一定的协议,发表解释性声明或解释性议定书。

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