非政府组织参加维护人的安全活动至少基于以下三个原因：首先，人的安全，例如医疗保健、教育、贫困减轻和人权保护等问题，已经被提上了非政府组织的议程。当非政府组织与他们的委托人和受益者协同努力时，他们的首要目的是实施行为，弥补因缺少医疗保健设施、教育水平低下、谋生途径被限制和人权遭侵犯而带来的损失。莎拉·迈克尔（Sarah Michael）认为，非政府组织会利用每一次机会，通过解决问题促进对人的安全的维护。其次，与维护人的安全有关的行为动机使得非政府组织在面对受益人、赞助人、政府和公众时享有良好的声誉。如果非政府组织力图将他们的行动从简单的发放补给品扩展至包括提供收入来源、宣传、民众动员，决策和抗议等一系列行动，他们必须在潜在的受益人、赞助人和政府之中树立并保持良好声誉来增加自身的合理性与合法性。其三，之前非政府组织曾被批评道，由于较为关注中短期的目标，因而其存在时间不会长久。但是人的安全为非政府组织的存活和可行性提供了机遇。鉴于此，从事人的安全相关的活动使得非政府组织更关注预防性措施和提出长期规划和方案。出于显而易见的理由，非政府组织经常批评结构调整方案。对于他们而言，推行结构调整方案的政府没有关注这些政策对贫困人群的影响。他们反对政府调整政策的方法，因为政府很少就此向那些最能预料出该政策后果的组织展开咨询，或者说根本就没有咨询过。对于许多非政府组织中的积极分子来说，稳定化时期中的众多改革似乎更像是一项意识形态行动，而不是为了推动可持续发展。因此，这些改革总是既突然又空泛。改革措施，除非是明确表明了要救助贫困群体，通常对社会起的是破坏作用。以拉丁美洲为例，曼努埃尔·西奇里沃加（Manuel Chiriboga）认为，非政府组织强烈反对新自由主义政策模式是因为他们相信私有化会导致大规模失业，从而增加贫困的发生率。在逐渐加剧的金融危机中，非政府组织是如何使得贫困安全化的呢？在将贫困作为一项安全话题时，非政府组织采用了哪些言辞呢？如上文所述，在陈述贫困人口面临的生存威胁时，他们通常采用引自保罗·弗莱雷在“觉悟启蒙”和“意识构建”替代教育中的激烈话语。在印尼1999年8月的一次会议上，一个国际非政府组织联盟印尼发展的国际NGO论坛（INFID）警告公众，政府为了达到国际货币基金组织制定的条件，正使贫困人群生活面临威胁。一些激进的非政府组织甚至更进一步，把国家称做贫困人民的“敌人”。为了抗议雅加达当地政府打击人力三轮车夫和街边商贩，并且将穷人从他们居住的小村落驱赶出去的行为，都市贫穷联盟动员穷人们在当地政府办公室门前搭建帐篷来和当地政府做斗争。在抗议横幅上，都市贫穷联盟打出的标语是“政府是穷人的敌人（Pemerintah adalah Musuh rakyat kecil）！”都市贫穷联盟同时也利用国家刊物和电子媒体来向公众宣告穷人受到了政府的不公正待遇，穷人针对政府专横行为的对抗应当得到辩护。他们敦促公众谴责政府对城市贫民的忽视。对于他们来讲，结构调整方案有意侵犯了穷人们的生存权。在多数情形下，他们向公众宣布政府威胁了穷人们的生活。
显而易见，在非政府组织将贫困安全化的言辞中，指涉对象是那些受到经济危机不利影响的穷困群体。对于非政府组织而言，国家对国际货币基金组织解决方案的言听计从严重威胁了城市贫民的生存，使得他们必须面对高通货膨胀率、经济冗余和低生活标准的处境。然而，将社会中的一个特定阶层作为指涉对象，不利于非政府组织将贫困安全化的努力。正如布赞和其他意见相同者认为的那样：阶层不能从安全的指涉对象中被划离出来，但是到目前为止，将阶层安全化的努力的成功只是局部和暂时的。值得注意的是，非赢利的经济体（特别是生存性的农业）以家庭或扩大的家庭作为单位。尽管整个地区（特别是撒哈拉以南的非洲）是基于这些原则，但是除了一些研究社区发展的著作的发现之外，这些经济活动没有被政治化或安全化。
在这样的背景下，安全化与意识形态对抗和阶级斗争混淆在一起。当一项议题被用来支持意识形态对抗时，从特定行为体和行为机构传达来的信息就不会为所有目标听众所接受，因为这个信息只代表一个特定阶级的利益。出于此原因，我们要谨慎对待非政府组织为了将贫困安全化而使用的言辞。
然而，一些印尼的非政府组织成功地避免了与意识形态对抗的直接关联。这些非政府组织产生于一些小的旨在动员贫民展开自我救助行动的扶助方案。他们没有提出阶级斗争的观点，而是更关心独立于国家范畴之外来推动发展，因为他们认为国家已经失去能力和兴趣来重视穷困群体的生活。这些非政府组织没有对国家宣战，他们相信只有由人民实施他们自己的发展方案，人民才能对发展享有自治权。下文将会对两个非政府组织———日惹自立发展基金会（BS Y）和CD‐贝塞斯达项目———的案例予以探讨，用以阐释非政府组织是如何独立于国家范畴之外推动发展的。这两个案例将表明印尼的非政府组织采取了超越常规发展政策的行动。
独立于国家之外的发展：打破常规
发展的常规做法是由国家承担社会经济发展的主要责任。在过去的数十年间，发达国家不断对发展中国家进行发展援助。然而，近些年来，部分发展援助是通过世界上的非政府组织和掌管社区发展事宜的国家机构实现的。这些国际非政府组织反过来也支持援助了发展中国家的非政府组织。
在印度尼西亚，非政府组织自20世纪60年代开始在社区发展行动中日趋活跃。之前，他们举行小规模的援助发展活动，从外国教会和其他怀有良好意愿的人们那里募得资金。随后他们逐渐开始扩展他们的活动，从其他机构获得资金，包括从外国政府的发展机构得到援助。在经济危机期间，许多非政府组织以各种不同形式的活动来减轻危机带来的不利影响。这些组织中的一部分通过开展救助行动，向结构调整方案的受害者提供食物和衣物的保障。其他一些组织虽未实施社区救助计划，但也动员穷人寻找他们自己解决贫困问题的途径，并对当地政府的决策产生影响。在享有民主转型期内相对自由的同时，许多非政府组织开始扩展自身行动来动员平民。
CD‐贝塞斯达和乡村自治的发展
日惹（Yo Gyakarta）的CD‐贝塞斯达是非政府组织当中的一例，它最终完成了从提供医疗保健和收入来源到平民动员的转变。该组织成立于1974年，最初是日惹当地一家基督教教会所办医院贝塞斯达的社区发展部门。CD‐贝塞斯达最初致力于通过培养乡村医疗骨干（kader kasehatendesaor KKD），向那些缺少医疗服务途径的人提供救护。CD‐贝塞斯达招募并培训了数以千计的村民来为他们所在社区提供医疗救助。到2001年，这个组织宣布已经为日惹和爪哇地区培养了3200名乡村医疗骨干。这种提供福利的方法被CD‐贝塞斯达延续了多年。然而，由于经济危机中的贫困率不断上升，为了应对贫困，该组织开始将其主要精力转向了依靠动员民众进而控制当地村政府的决策这一路径。
据1999年颁布的关于地区自治的第22号法案，允许村一级享有民主，尤其是通过成立乡村代表机构（Badan Perw akilan Desa or BPD），行使乡村议会的职能。乡村代表机构的职责是敦促政府更尽其责。意识到其在乡村决策中潜在的影响力，CD‐贝塞斯达致力于成立能够对乡村代表机构产生影响的组织机构。在爪哇和印尼东部地区（马鲁古、苏拉威西和东努沙登加拉）工作期间，该组织用自己的言辞批评了当地的当权者。这个组织内的积极分子对公众宣布，厚颜无耻的领导主导了当地乡村的决策，威胁了贫民们的安全，尤其是那些既不是领导亲属、与领导也没有政治关系、以及那些与领导没有私交的穷人们的安全。在各种讨论声中，他们指责当地领导贪婪、腐败、不诚信，对当地疾苦漠然视之。如CD‐贝塞斯达执行主席安德烈·苏比友诺所言：“我们不能让当地贪婪的领导为了他们的政治和私人目的将发展基金挥霍一空，从而使得穷苦人民成为他们的受害者。因此，我们必须把发展的主动权从这些骗子和投机者手中夺回并交还给人民。”1999年，CD‐贝塞斯达将它组织内全部的乡村医疗骨干划归入所谓的人民组织（OrGanisasiRakya Tor ORA）。这个组织就意识形态、组织技能、民主原则、谈判技术和冲突解决手段方面，对其成员开展培训。起初人们预计人民组织成员能够被选举成为乡村代表机构的代表。以这种方式，CD‐贝塞斯达树立了村民们在参与决策过程中的自信，尤其是在决定事关发展优先权和使用村年度整笔扶贫补助金的地点和时间等事宜上。而且，人民组织成员与村首脑一起参与乡村代表机构的协商会议，这似乎对提高村政府的可信度和透明度起到了促进作用。以此方式，CD‐贝塞斯达不仅能够鼓励村民在决定发展事宜的过程中更加踊跃且依靠自己，还使得在乡村一级推行“制衡”原则成为可能。
日惹自立发展基金会（BSY）和小企业的可持续发展
在帮助城市和城乡结合部的贫民减轻由经济危机带来的不利影响时，日惹自立发展基金会采取的方法略有不同。在使用自己言辞的时候，该基金会提出了在穷人当中存在的无助、被边缘化、无防备能力和受羞辱的问题。该组织意识到贫民们必须被鼓励，由他们自己决定发展的方向，而外部力量则负责为贫民们群策群力提供便利、日程的制定和方案的执行。为此，基金会采取了一种叫做参与性城乡鉴定（PRA）的方法，这是一种对发展问题做出鉴定评估的方法，由当地人民自己鉴定、分析、规划、行动、指导和评估，而外部力量负责提供便利、倾听反馈和了解情况。这一方法在拉丁美洲、非洲和亚洲得到广泛推广，促使外部力量和当地自身力量在应对贫困时对合作关系有了新的理解。这种合作关系是建立在三个原则之上的：（1）外部力量应当反思自己的概念、价值取向、行为和方法；（2）他们起到发起者、催化剂和提供便利者的作用；（3）贫民群体和边缘化人群能够且应当承担有关自身的调查、分析和规划工作。1999年6月，在日惹的班图尔（BanTul）地区，该基金会实施了一项被称为“支持待业工人应对经济危机”的计划。该计划旨在：（1）帮助小企业确定并分析导致收入下降的问题因素；（2）帮助小企业找到解决问题的方案。在进行了各项图表分析、绘图分析、资本财富分级和模型分析之后，借助基金会社会工作者的帮助，班图尔地区的小企业（食品店、小商店和家庭作坊）确定了引起业绩下滑的因素。这些因素包括：原材料价格大幅上涨（幅度约在200％到300％之间）；竞争者增多而市场需求下降；高通货膨胀率使生产成本提高；进销渠道窄，使得原材料紧缺。
为了达到既定目标，日惹自立发展基金会设计了四套行动方案，包括：（1）成立小企业联盟，避免成员内部恶性竞争；（2）由新成立的联盟统一购买原材料；（3）鼓励联盟成员大规模采购原材料并建立统一储存机制，以避免出现紧缺局面；（4）成员间协作，扩大在其他城市不同市场的消费者覆盖面。总体而言，该基金会在班图尔的方案在培养当地人民解决自身问题的能力方面还是较为成功的。人民组织依靠自身力量，提出统一方案来解决他们共同面临的问题，这在事实上培养了人民依靠自我应对困难的乐观精神。
成功等级和潜在影响
虽然上述两个印尼非政府组织都没有打算由自己代替政府担负起保障公民安全的责任，但是他们从一定程度上还是以一个独立于政府之外的外部组织，尤其在国家遭受经济和政治危机冲击的情形下，担当了提供人的安全保障的角色。他们的行动虽然与国家机构略有重合，然而他们所采用方法和方案的成效使得捐资人、受益者，甚至是目标听众都更能接受他们。这两个非政府组织在保障人的安全方面的作用由于以下原因具有了合理性。首先，通过雇用尽责尽力的社会工作者，CD‐贝塞斯达和日惹自立发展基金会都得以与他们的目标群体建立了紧密的联系，这使得他们能够赢得所服务人民的青睐和信任。其二，这两个非政府组织乐于倾听人民的声音，并允许人民自己寻找解决问题的方案，这提高了人民的参与度。其三，两者作为促进者（而非决定者）的角色培养了人民依靠自我应对困难的乐观精神。
