许多人认为善治是一个策略性和政策性的用语，今天世界上每一个活跃的国际发展组织都在自己的意义上使用善治定义，总体上这些定义在许多方面非常相似，被描述成“政策导向”的，争议只限于个别原理上。但关于从行政管理（administrative‐managerial）角度、从类似于西方国家的（更政治化理解）的角度对善治的辨析也不罕见。世界银行对于善治的理解也已经不限于政策“导向”，1992年世行题为《治理与发展》的报告将治理说成是“可靠的发展管理的同义词”（WorldBank，1992，p.1）。这一政策文件聚焦于委托管理中须内涵的四个要点：责任性（这肯定意味着有关官员对他们的行为负责）、（适应于）发展的法治框架（必须向私人部门提供清晰的、可预见的和稳定的规则与法律，为通过独立的司法体系解决争端提供基础）、信息（那些对私人部门及其重要的经济条件、预算、市场和政府取向应该能众人所知）、透明性（政府保持开放，以提升责任感、控制腐败，并加强政策过程中政府与私人利益之间的对话）（Leftwich，A.，1994）。
在中国最早倡导治理理论的学者俞可平也指出，善治是世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构为了提高援助效益、确保还款能力，而对受援国现状进行评估的主要标准之一。如果受援国达不到有关标准，就被要求进行必要的改革，如引入自由主义的市场经济体制——“而市场经济体制需要与之相适应的社会政治结构和社会政治状态”。可能正是因为善治的实际指向远不限于经济体制，俞可平更多地将善治演绎为其字面意义，即良好的治理。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”，其基本要素有，合法性（社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态）、透明性（政治信息公开）、责任性（公共管理人员和管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务）、法治（法律是公共政治管理的最高准则）、回应性（公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应）、有效性（管理的效率）（俞可平，2000a）。很明显，法治、透明性、回应性、有效性等内容，要么是传统公共行政中的要素，要么在重塑政府运动中被重点地倡导，说到底是要求发展中国家的公共行政具有现代性。无论是世界银行，还是俞可平，都认为善治必然包含了善政（good government，即“良好的政府”或“良好的统治”），有时甚至可以等同于善政。俞可平本人也指出，“善政的内容无论是在中国还是外国、在古代和现代都基本相似，一般都包含以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。”（俞可平，2000a）与他本人先前表述善治概念相比，善政的含义几乎没有太大差异。
围绕着世界银行的善治定义，许多国际组织和援助机构都给出了一些补充性的表述，但都包含了世界银行强调的那些善治内容。如IMF要求政府支出的透明性、公共资源管理的有效性、对私人部门活动进行经济管制的稳定性和透明程度等（IMF，1997）。亚洲开发银行（ADB）将善治视为减少贫困战略的必要组成部分，而且认为必须保证对公共财政资源的有效管理。这些机构关于善治的表述的核心内容都汇集于两点：政府提供一定数量的有效服务，为私人部门的工作开创一个稳定的环境。可见，这些国际组织所说的善治，实际上与善政差别不大——至少表面上如此，这一概念要求的是现代国家制度和现代公共行政。
不过，如果粗率地认为国际组织心目中的善治就是善政，也是不恰当的。
事实上善治概念中，始终包含着另一个意蕴，即接近于西方的治理。世界银行1989年报告的任务主管和统稿人皮埃尔·兰得尔-米尔斯对非洲国家的结论是：“（援助）要产生效果，非洲国家的治理就必须是彻底的系统重建。这就意味着有效地加强各种利益集团——不仅是基层、社群和妇女组织，而且是专业协会和工商业协会以及其他中介的私人自愿组织。”（世界银行在1997年世界发展报告《变化世界中的国家》（The Stateina Changing World）中特别强调，如果一国政府在该国的发展中缺乏某方面的能力，政府必须成为一个“可信的合作伙伴”，使能力得到增强（Chhotray&；Stoker，2009，p.102）。Martinussen（1998）也认为，世行1997年报告虽然表面上始终对政治问题不感兴趣，但是对国家及其功能、参与式决策和民主选举政体却是异乎寻常地热心。瑞典国际发展局（SIDA）认为，善治是民主治理、人权、普遍公共参与和法治原则的结合（SIDA，2007）。在加拿大国际开发局（CIDA）那里，善治被描述成政府权力的有效、诚实和有责任的使用，但这样的权力使用是与人权、民主化紧密关联的，因此善治必须体现对人权的尊重、公正、平等、参与和责任（CIDA，1996）。“在这里，‘善治’与‘民主的’治理某种意义上已经不存在清晰界分了。”（Coston，J.M.，1998）从这些表述中，可发现善治中“隐藏着”对现代政治制度的要求，也引入了西方治理理论的某些要素，于是善治概念与治理概念便无法截然分开了。
在关于善治的较晚近研究中，尤其是在理论研究中，善治概念似乎被更直接地赋予了多重的但又是相关的内容：现代政治（民主）制度、现代公共行政体系、市场经济体系、相对独立于国家而又与国家保持互动的公民社会。
赫斯特指出，善治的战略建诸如下基础之上：在非西方国家开创一种经典自由主义社会体系结构的版本，其中存在着界限分明的有限的国家和自我管制的公民社会，还有市场经济（Hirst，P.，2000）。Leftwich（1993）也认为，“治理”和“善治”在实现过程中，其衡量标准是韦伯式的；不过，善治还需要特别的政治来确定和维持。这些论点告诉我们，将善治单纯地理解为善政是远远不够的；即使以善政为追求目标，良好的政府统治也需要相关因素（民主政治、公民社会等）支撑，从这个意义上说，善治的内容必定是多重的，善政可以是善治的内容之一，但不可能与其他内容割裂开来，单独地呈现。而将治理中的要素（如公民参与）引入善治，很可能既隐含着将西方的治理作为善治的目标（而不是像一些国内论者所说的，善治是治理的目标）的设想，又将类似于西方的治理作为在发展中国家实现善治（尤其是善政）的手段。但无论治理与善治有多大的差异，善治如果得以实现，都会呈现与（西方）治理相似的状态。这样，也就可以理解俞可平为何称善治“是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”，“善治实际上是国家权力向社会的回归”（俞可平，2000a），——如果用“治理”替换句中的“善治”，他的判断依旧成立。
简而言之，善治概念已经引入了治理概念的要素，但善治概念中的善政意蕴是治理概念所不具备的，也是不需要具备的，这表明发展中国家的行政改革、政治进步任务远比发达国家更为沉重而艰难。如果认为只要按照西方治理成功的经验，就能取得同样的结果，对于发展中国家来说，这是非常有害的（杨雪冬，2002）。
6.1.3治理之于善政的意义
善治中相互支撑的内容有时是互为条件的，于是在论证善治的可行性时很容易陷入循环论证中去。例如，从世行等国际组织的最初主张看，善治必定包含了“善政”这一要素，这似乎隐喻着善治可以导致善政；但如果“善治是国家权力向社会的回归”、“善治是民主化的必要后果”，那么善政就成了善治的前提。这样一来，我们就陷入了一个困境，应该从实施善治入手追求政府改革，还是先改进政治制度然后得到善治。
作为发展中国家的学者，俞可平对善治的论述也能构成循环论证的一个显然的例证。他强调，“善治表示国家与社会或者说政府与公民社会之间的良好合作，从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。善治有赖于公民志愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府和国家，还不如说是在公民和民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”然而“健全发达的公民社会”又如何可能？“公民必须有足够的权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。……善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。”“善治是民主化的必然后果。”（俞可平，2000a）那么接下来的诘问将是，什么可以开启民主政治的大门？在另一篇文章中，俞可平又认为中国“正在兴起的公民社会”对整个中国的政治经济改革进程发生了重大影响（俞可平，2000b）。如果我们不认为这已经隐含了一个循环论证，那么至少要看到一个更深刻的待研究的问题：在没有成熟的公民社会、现代民主制度和公共行政体系的那些发展中国家，善治的诸项内容是如何相互进行正反馈的促进，进而实现善治的；换句话说，善治如何才是可能的。进一步地，某些和西方治理模式接近的治理工具（如公民社会的参与政策决策和执行、自主治理）是否适用于发展中国家，能否对善治的实现起到推进作用。
实际上，逻辑循环现象体现了发展中国家的善治及治理研究中一个不能忽视的问题，即现代性与后现代性的矛盾。Mann（1993）认为，发展中国家最基本的政治困境是现代性政治制度无法弥补这些国家在现代化过程的前置条件方面的局限——甚至是分裂的公民社会。它们面对着现代性的危机，而非后现代的危机。这是他们独特的困境，故而他们可以采取多种解决方式，这些方法无法再重复西欧、北美和日本的例子。不过，就如同那些先进国家的历史一样，发展中国家应该集中力量来开创公民社会、建构现代国家。杨雪冬指出，对于绝大多数发展中社会（例如东亚国家）来说，国家构建和民族构建都并不充分。在国家构建设方面，一方面这些社会缺乏长期的国家管理社会经济的传统，另一方面，殖民时代留下的政治机器又无法与社会达成有效的和相互增强的合作机制，难以实现有效的社会动员和适当的社会经济管理格局。而在国家垄断暴力地位不确定的情况下，多民族的关系很难找到一个中间调节主体或者控制主体，因此民族之间的矛盾很容易激化，走向极端。
很多发展中国家从（20世纪）70年代受新自由主义误导，不强调国家的作用，只追求归权于市场；不强调国家和社会的内部完善，轻视国内合理的管制体系建设，只推崇尽快地走向开放。这直接导致了国家地位的弱化，国内秩序的失控。新出现的“治理”理论虽然在一定程度上有纠正新自由主义这种偏颇的“目的”，但是在缺乏强大健康的公民社会和完善的市场的情况下，所谓的国家与后两者的有效互动很难实现，或者说这种互动是没有足够的主体依据的。因此加强国家构建，充分发挥国家管理社会经济的能力，对于发展中国家来说，也许更加迫切和至关重要（杨雪冬，2002）。然而，很难想象，在后现代性蔓延的全球化时代，发展中国家可以得到豁免。善治概念也兼有传统公共行政、民主政治的现代性和治理概念中的某些后现代特点，但治理理论不一定是完全后现代的，近年来的研究和实践更多地体现了治理正在向现代性回归（参见第5章）。如果说治理有显然的后现代特点，那么也应看到，现代性与后现代性已经交叠在一起，将现代性与后现代性人为地分离开来，将危及现代性建设，也将不利于发展中国家应对后现代的挑战。例如，没有市场经济的建立，拒绝以“开放”来应对全球化，学者们所倡导的现代国家构建只能是空中楼阁。那么，具有后现代性质的工具是否可能为现代性政治、行政建设提供帮助，理应是讨论如中国这样的发展中国家的政治行政制度变革时必须重视的主题。
