评论：“明星企业”敢于并且能够长期违法排污的深层次原因，还在于地方政府的片面追求经济增长的导向，面对“明星企业”带来的经济利益，地方政府往往会对其提供种种保护。据当地环保局有关负责人透露，该企业是当地的利税大户，想处罚或通知停产，不知道有多少说情者，最后谁都不想碰、不敢碰，所以治理难度很大。正因为当地政府等相关部门对污染企业的袒护和包庇，这类“明星企业”才敢恃宠而骄，既不怕查，也查不怕。这也透露出“唯GDP论”在一些地方还有相当大的市场，环境评价还没有被真正纳入政府考核，“绿色GDP”目前还只是一句口号。
案例3‐8
“明星城镇”经济发展与生态环境的冲突
由于在经济发展过程中忽视环境保护，山东省大王镇尽管取得了一定的经济成就，其环境却遭到了严重的污染和破坏。山东污染最严重的河流之一——织女河就位于大王镇内，据调查，织女河COD含量高达580mg/L，超标2.87倍。水环境污染给当地居民的生命和健康造成严重威胁，该镇居民肝大、肿瘤等疾病发病率明显高于其他地区。自1999年以来，村里死亡50多人，其中近30人死于癌症，癌症发病率达到2.5%，是正常值的50倍。
然而，正是这样一个污染严重的大王镇，近十年来却获得了国家、省、市和县各部门授予的各种荣誉称号100多项，其中环境、卫生、生态有关的荣誉30多项，甚至曾被评价为“最宜居”的地方。该镇坐拥上述睹之耀眼、敲之有声的荣誉牌匾，如同拥有了“监督豁免权”，不仅上级政府部门一般不敢轻易对它说个“不”字，甚至舆论对它也是只“添彩”而不随意“抹黑”。包括环境局在内的执法部门，到大王镇调查处理问题前都得掂量掂量：这会不会让人看成是“砍旗”“打击先进”？因此眼看着大王镇日益严重的污染问题而不敢下手。
评论：在污染企业所带来的经济利益面前，当地政府为其提供了种种便利和保护。这种单纯追求经济目标的发展并不科学。
从近年来的环境冲突中可以看出，农民面对的往往是强硬的经济组织——企业和强大的权力组织——地方政府。相对于低组织化乃至未组织化的农民来说，它们处于先天性强势地位。发生在农村地区的群体性环境事件也常常会引起高层领导基于大局稳定的高度重视，但领导人的批示似乎仍然难以遏制传统增长方式运行的惯性，“冲突”的动因依然存在。应该指出，经过1994年的“分税制”改革后，基层政府财政收入相对减少，难以应对日益增多的行政和社会事务的刚性需求，如何筹措足够的财源来维持地方政府本身的运行，是地方政府无法回避的难题。这使地方政府面临巨大的公共品支出压力。在目前的政绩考核体制下，某些地方领导“把政绩留给自己，把污染留给社会；把治理留给后人，把后患留给百姓”。因此，必须加强地方政府在环保中的责任评估与监控，落实并细化地方官员的环境问责制，将农村经济发展中的资源消耗（含环境容量资源）、环境代价作为地方经济发展的评价体系和干部考核的重要内容，且使法律责任的追究成为可能。
案例3‐9
河套利税大户污染良田的教训与启示
在有着“塞上江南”美誉的宁夏河套灌区，近年来随着水质污染日益加剧，几万亩良田却因水质污染死苗或无法下种而濒临绝产。据统计，宁夏每年的废水排放量近3亿吨，其中工业废水占45%以上，而工业废水一半多是未经过任何处理直接排放。另据有关部门透露，目前，宁夏引黄灌区所有排水沟枯季水质污染指数均超过国家标准五级以上。专家们忧心忡忡地说，这样的水质根本无法灌溉农田。
据调查，该地水污染的罪魁祸首，是上游永宁县望远工业开发区的利税大户——宁夏多维药业排放的工业污水。据了解，过去该企业的污水都是直接排进黄河，从2004年底开始转而排进永二干沟。该企业2005年新扩建的400吨泰乐菌素项目根本没有任何污水治理设施，粗大的污水排放口就安置在永二干沟边上，恶臭的污水直接流入沟中。据了解，白天的污水排放量小，相对还好一些，到了晚上污水大量排放，臭气简直能把人熏晕过去，周围的居民连窗户都不敢开。
评论：利税大户成了污染大户，是企业只看经济效益无视社会责任的直接后果。但其敢于并且能够长期违法排污的深层次原因，还在于地方政府的片面追求经济增长的导向。这反映出我国一些欠发达地区在经济发展过程中仍然是“只要眼前GDP，不顾未来环境影响”的心态。正是这种急功近利的心态和追求GDP政绩的冲动，既毁坏了生态环境又阻碍了当地经济的可持续发展。
第五节“结构失灵”探析
目前中国市场化转型时期农村经济与生态环境恶性互动的根本原因可以归结为“机制失灵”。它除了前述“市场失灵”与“政府失灵”外，还包括以城乡分割二元结构为特征的“结构失灵”。
我国历史上遗留下来的城乡二元体制是计划经济体制的主要“遗产”。到今天，乡镇企业如果还是一盘散沙、搞粗放经济就不能代表先进生产力。据统计，我国农业户均经营规模已从1981年的10.7亩下降到2006年的8.7亩，人均农业纯收入仅为1159.6元，只占人均纯收入3587元的32.33%，农民纯收入的67%来自非农收入，也即农民的普遍兼业化是不可避免的。就个体而言，以大量施用化肥农药来获得农业劳动时间的节约就是个较好的选择。如今农村愈演愈烈的环境问题是与目前我国千家万户分散的小农生产方式和居住方式紧密联系的。据调查，我国农村目前每年产生的3亿吨农村生活垃圾，几乎全部露天堆放，每年产生超过2500万吨农村生活污水几乎全部直排。应该指出，科学而高效的农业生产性服务，其提供是以规模化的种养业为前提的。在田园式小农生产已无法生存的今天，农业生产方式的现代化进程又受制于土地分散经营，难以实现集中的情况下，农业生产的大量面源污染就成了可以预期的结果。此外，现有的农村居住方式总体上是一种分散方式。在人地矛盾不突出的过去，人均环境容量资源宽裕，居住分散有助于天人合一。
但在人地矛盾已日趋尖锐的今天，则再也不能“沿用”这一模式了。化解之道：一是合理调整村庄结构，促进农村人口居住在地域空间上的集聚；二是引导农民进城务工经商，改革城乡分割的社会管理体制，促进人口在城市地域空间的集聚；三是多方配合建立乡镇企业的进园机制，以利于污染集中治理，突破治污的最小经济规模局限，有利于提升目前的农村污染物低处理率现状；四是构建乡镇企业和农村聚居点污染治理的市场化机制，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，降低乡镇企业和农村居住点的污染处理设施建设和运营成本，为专业化污染治理公司留下利润空间。“规模经济”不仅是指通过大规模生产压缩成本，也可以是指通过较节约资源的技术使用促进环保，以及便于政府监督并实施较严格的环保标准。
针对我国现行城乡二元分割体制结构，今后应把注意力集中到农村土地使用权的合理流转上，在不违背我国《宪法》的前提下，增加农村土地产权的流动性。首先将自愿有偿流转土地承包经营权的权利完全给予农民；其次是发展第二、三产业，使农民分享工业化、城镇化的成果；再就是政府加大社会保障的转移支付力度。前述“结构失灵”是今后农村经济市场化取向改革中必须扫除的体制性障碍。在当前农村家庭联产土地承包制不会取消的情况下，重点加大农村土地产权（使用权意义上）的流动性，使农民承包的土地可以转包、出租、入股、抵押。这样，一是有利于亿万农村剩余劳动力进城务工经商，加快城市化；二是有利于农民通过规模化种养业经营致富；三是通过提升农村土地的配置效率来释放农村经济活力，启动农村市场；四是有利于通过农业规模化经营来实现先进环保技术的推广使用和农村生产生活污染的集中处理。为了彻底打破城乡二元体制，政府还必须加强对农村的转移支付，在农村必不可少的公共品提供上加大力度，建立和完善社会保障、义务教育、环境管理及污染治理体系。明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和污染治理基础设施建设有明确的资金保障，同时加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对农村生态环境的补偿。
第六节小结
从总体上看，市场化进程中农村经济与生态环境的恶性互动可分为三个层次。其一，市场化进程中微观经济主体的逐利性增强，但由于现实中环境资源的比价扭曲现象依然存在，且环境、资源的产权界定仍然不清，致使农村环境资源的配置效率下降、外部不经济上升，进而导致农村各类环境污染加剧，发生了形形色色的“公地悲剧”，我们将这一情况称为“市场失灵”。其二，市场化进程中农村公共品财政支付重心下移、地方政府负担加重，而生产型增值税作为主要收入来源，使地方政府更加关心物质部门的扩张，并导致地区间的竞争加剧、地方政府的经济政绩考核压力加大。与此同时，尽管包含农村环境资源在内的各类要素市场仍不完善，地方政府却在信贷发放、土地批租等领域长期处于支配地位。在这样的情况下，地方政府热衷于招商和经济增长，而对农村生态环境保护等公共品的投入却严重不足、对生态环境的管理职能也出现缺位，各种治污设施往往效率低下。我们将此类现象称为“政府失灵”。其三，由于中国在市场化初期继承了原先计划经济体制的“遗产”——城乡二元分割体制，加市场化进程中农村经济与生态环境的互动机理及对策研究之农村土地产权流动性差，形成了小农分散经营模式和小农分散居住方式，这将导致环境保护的规模不经济、环保技术难应用、污染难以集中治理等诸多问题，最终导致治污成本居高不下，面源污染不断加剧。我们不妨将这一情况称为“结构失灵”。这三个层次的“失灵”又相互关联、共同推波助澜，构成了目前我国农村经济与生态环境的恶性互动。应该看到，生态环境问题对于全球、全人类都具有一定程度的普遍性，但本项目所揭示的问题根源，即“三个失灵”（“市场失灵”、“政府失灵”及“结构失灵”）却具有鲜明的中国特色。针对这三个层次“失灵”的对策体系，可为化解市场化进程中农村经济与生态环境的恶性互动提供具有重要参考意义的新思路。
