“权力组织体”是从静态的角度界定政府角色的，政府是一个组织体，是国家特定的机构设置。“国家是一个社会历程中的产物”，“既成为一个政治统制体，既成为一个国家，必是有执行政治统制的种种机关，即必是有种种国家机关的组织的”。而政治的统制机关则就是国家的统制机关，即各级政府。所以，“政府不过是执行政治任务、运用国家权力的一种机关罢了”，是专门行使国家公权力，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关。“政府就是一个国家或社会的代理机构”。国家的代理机构是指立法、司法、执行机构；社会的代理机构是指管理组织和社会团体。卢梭（Jean Jacques Rousseau）基于社会契约的观点，认为政府是在臣民与主权者之间建立的“中间体”，并使臣民与主权者二者相互适应，“它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。政府是由作为主权者的受托人而行使权力的一般官吏来维持的行政机关，政府是“对行政权的合法运用”，而执政者（国王或行政官）是“负责这一行政机关的个人”。由于卢梭信奉社会国家，因此他认为不可能把主权赋予政府，他认为政府只是根据“公意的指令”动用公共力量的代理人，政府只是主权者的执行人。
政府“权力组织体”角色是政府角色丛的核心，这一角色是政府经济角色、社会角色和其他角色产生和存在的基础，这一角色不仅蕴涵政府的权力来源基础，而且表明政府的政治性以及在国家与社会中的地位，并承担着与此角色相应的基本的政府功能。美国着名政治学家、行政学家弗兰克·J·古德诺（Frank.J.Goodrow）在《政治与行政》一书中分析认为，在所有政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。“国家意志的表达功能”主要有立法机关承担，行政是执行国家意志的功能，他又强调政府机构之间的实际分工不可能像政府两种功能之间在理论上划分得哪样清楚。他认为行政功能的内部包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学功能（如专利事务管理、地质勘察管理等）。实际上，古德诺所说的“行政功能”包括了狭义政府的功能与司法机关的功能，就“权力组织体”而言的政府，除上述功能外还应当包括：
政治统治的功能、制定法律与规则的功能，以及对外保卫国家主权和国家安全的功能等。英国《大众百科全书》对政府从广义上进行了界定，认为政府是由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构，对政府作为“权力组织体”角色特征进行了总括揭示，政府具有的立法、司法、执行和行政管理的功能是“权力组织体”角色的最基本功能。
（二）政府：社会行动体
政府是社会行动体，指的是政府的社会角色，强调政府的社会性。
政府这一角色是从政府与社会关系的角度定位的，强调政府在社会关系结构中的地位与作用，表明政府是社会的组织者、管理者，同时又是社会活动的参与者，政府承担着社会职责和社会义务，它要为社会服务。“政府是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的福利。”政府由政治社会的需要而产生，政府处在复杂的政治社会关系中，不同历史时期政府的社会性质和社会角色不同。
政府是人类社会群体组织自然演进的产物，体现人与人的政治合作关系。早在古希腊时期，政治学家亚里士多德（Aristotle）就看到了政府组织的社会性质，他认为“城邦”（polis）是一种合作关系，是联合体或共同体，亦即共同分享或持有某些东西的一群人，“城邦出于自然的演化，而人类自然是趋向于城邦生活的动物”。“城邦”是社会发展自然而然演进的产物，它体现着社会的关系。“每个城邦都是某种合作关系，而每种合作关系的缔结都是为了某些利益，……而且这种合作关系的目标是最权威的利益。这便是所谓的城邦或政治合作关系”。尽管亚里士多德的“城邦”与政府是有区别的，但是，他的观点说明政府是由于人类的本能以及对秩序和管理的需要而产生的，政府的发展与从以家庭为单位到一个更加复杂和相互联系的不同实体组成的社会的发展相一致。
产生于社会的政府必然要代表社会的整体利益，体现社会的公众信念和公共意志。英国怀疑论者大卫·休谟（David Hume）认为，政府是建立在公众信念之上的，政府的作用与价值就在于政府组织的存在对社会是必要的，“没有这种执行机构，人类社会不可能有和平，不可能有安全，也不可能进行相互交流”。“我们发现，社会秩序由于有政府维持而好多了。”自由政府的目的是为公众谋利益，自由政府意义上的自由是“公民社会的完善状态”，人们设计政府的目的是为了限制人们急功近利、破坏公正的弱点，“政府的基本的和主要的目标是行使公正，即保护财产并且实施契约。但它们不满足于此而从事一些单个人不能或不愿做的有用的大规模的工程。因而，政府不仅在人们追逐他们的利益时保护他们，而且要求他们去追逐自己的利益”。
政府基于政治社会而存在，政治社会需要政府，没有政府的存在，政治社会无法形成真正的“社会共同体”。约翰·洛克（John Locke）区别了政治社会与政府，他认为“在任何地方，不论多少人这样地结合成一个社会，从而人人放弃其自然法的执行权而把它交给公众，在那里、也只有在那里才有一个政治的或公民的社会”。只有那些彼此立下了明确契约的人们才有可能一起组成政治社会，没有加入其中的人便在亚里士多德这里“城邦”不等于国家，也不等同于政府，“因为‘社会’与‘国家’的区别对于亚里士多德的思维方式是陌生的：不可将城邦认同于国家或国家的一种形式，亚里士多德归之于城邦的‘权威’的特征，也与作为现代国家概念核心的合法‘统治权’毫不相干”。
仍处于自然状态中。政治社会成员之间所立契约的主要内容是同意将自己在自然状态下具有的权力转移到“社会共同体之手”，政治社会的意图是通过提供制定法律、判决纠纷和实施判决、惩罚罪犯、保护财产等形式体现的。政治社会得以维系的条件是实体政府的存在，政治社会与政府在理论上能够区分，但在实际中彼此又不能独立存在，“没有政府的政治社会除了建立政府外不能做任何事情”。“人类之所以有组织，是由于政府对社会的存在是必要的，而社会又是人类的存在及其才能的尽善尽美所必要的。”在现代社会，政府是最权威的社会组织，正如洛克在《政府论》中所说：“避免这种战争状态是人们组成社会和脱离自然状态的一个重要原因。因为如果人世间有一种权威、一种权力，可以向其诉请救济，那么战争状态就不再继续存在，纠纷就可以有那个权力来裁决。”在洛克看来，这里的权威就是政府，政府可以戡平混乱、裁定纠纷、使社会太平、可以保护人们的财产。
社会进化论和社会有机论的早期代表人物——赫伯特·斯宾塞（Herbert Spencer）基于普遍进化论的认识，把国家或社会比作生物有机体，国家不是人类理性和意志创造的结果，也不是许多单个个人的机械结合，国家是一个统一的有机体。“当我们发现每个人和他作为其中一个单位的社会之间的联系在本质上是多么必不可少时，这种个人利益与社会利益的交织就看得更加清楚了。我们通常把一个国家比作一个活的有机体。我们谈到‘政治体’，谈到各部分的功能、它的成长和它的疾病，似乎它是一个人。……然而，一个社会与一个个别的人一样，是完全按照相同的体系组织起来的，以致我们可以感到他们之间有着超过类似的某种东西。”斯宾塞不仅把社会结构与生物有机体结构相类比，而且还认为社会和生物体一样都有从简单到复杂的进化过程，人类社会进化的结果是高度个体化的人与社会的高度适应与融合，最后作为外部强制力的政府和法律将失去存在的必要。斯宾塞认为国家的基本职能就是实行同等自由的法则，维护人们的权利。国家权力必须囿于合理的限度，超过这一限度，就会侵犯人们的正当权利。他反对所谓人民在订立契约建立政府时将个人权利转让给政府的观点，在他看来，在国家有机体内部，政府就像一个股份公司中的办事员，而真正的主权者是国家中的个人，包揽一切的政府是低级社会的特征，尽量减少政府的职能，实现放任主义，充分保障个人自由是向更高社会形态进化的标志。尽管斯宾塞坚持放任主义的思想在加强国家干预的呼声日涨的时代显得落伍，但是，他把国家、社会均看作是一个有机体，从社会有机体的进化来分析界定政府职能，仍是一条不错的分析思路。
作为“社会行动体”的政府，既要通过制度、规则与秩序来规范、引导其他社会行动者的行为与活动，也要以合法的社会身份参与社会行动，行使政府社会角色的权能，承担社会职责。克服自然状态的缺陷，确立与维持良好的社会秩序，更好地保护人们的人身和财产安全，这是古典自由主义者强调的政府的基本社会职能。国家干预主义者又强调政府必须履行以下社会职能：确保社会公平和收入分配相对合理，利用国家与社会认同的手段和措施（如税收政策）来实现社会财富的合理流转，避免贫富差距和阶层差异过大而引发社会矛盾；健全社会保障制度，使社会弱势群体生活有保障；保护生态环境，使人类社会生息繁衍有好的自然生态基础，等等。
（三）政府：利益行为体
政府是一个“利益行为体”，强调的是在利益关系结构中政府的角色特质与角色职能作用，表明政府作为“行动者”追逐利益是其行为的主要内容，是其行为的主要取向和目的。利益是复杂的关系集合，在不同的权利关系结构中利益有不同的表现形式。利益是权利的体现，不同主体的权利差异导引出不同的利益结果。因此，谈论利益必须首先观察利益主体的权利的性质和内容，必须把利益放在具体的权利关系结构中来判断利益的价值表现形式与利益的实现形式。
在社会利益关系中，政府是一个特殊的利益主体，它与自然人、家庭、其他社会团体等利益主体在利益追求、利益目标、利益内容、利益判断、利益实现等方面都有明显的区别。政府是国家权力的代表者，国家利益理应是政府行为的首要目的，政府要保证国家利益不受损害。在民主国家，政府是人民的代表，政府行为的根本目标是切实代表人民的权力并为保证人民权利的充分实现创造条件。国家利益是个人利益与社会公共利益之间矛盾冲突的必然产物，国家“作为一种虚幻的共同体形式”从理论上代表所有国民的共同利益，国家利益具有最大的普遍性和最广泛的代表性，是国家各种具体利益的综合。国家利益不仅包括对外主权利益的体现与实现，更重要的还在于国家的内部利益，“从分析的角度看它应该有这样四个要素：国家的生存、国家的强盛、国家的制度和国家的价值”。
国家利益实质上是统治阶级的阶级利益，在形式上表现为各阶级共享的普遍利益，利益的行为主体表现为各种各样的“共同体”。亚里士多德认为“城邦”是人为了“过优良生活”的利益需要，自然而然组成的“共同体”，它的任务就是实现人们的利益，体现人们所求的最高最广的“善业”，所以，他把城邦这个共同体作为人们共同利益的代表。卢梭认为当社会契约订立的一瞬间就产生了一个道德的与集体的共同体，“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体；当它是被动时，它的成员就称它为国家；当它是主动时，就称它为主权者；而以之和它的同类相比较时，则称它为政权”。在人们结成的共同体内部，共同体的利益与其内部成员的利益是一致的，同时，“义务和利害关系就迫使缔约双方同样地要彼此互助”，使一切有系于此的利益都结合在一起，国家利益由订立契约的每个个人的利益构成，国家代表个人利益，但不能损害全体成员的利益与每个成员的个人利益。社会有机论者更是认为在国家这个有机体内部，个人利益与社会利益、国家利益交织在一起，国家是个人利益与社会利益的代表。马克思主义者认为，共同体只是国家的外观形式，共同体的概念无法说明国家的本质，共同体的利益也不一定是人们的共同利益，国家权力始终是用来为统治阶级的利益服务的。
从利益的实质构成来看，利益有经济利益与非经济利益之分别。
有学者认为，经济利益包括物质利益、价值利益和财产利益等；非经济利益包括政治利益、精神利益和活动利益。由于社会经济生活是人们最基本的活动内容，经济利益是人们最基本的利益，“每一社会的经济首先是作为利益表现出来”，因此，人们常常注重的是经济利益。
