作为一个农业大国、农民大国，如何统筹城乡发展，在快速推进城市化的过程中，下大气力建设社会主义新农村，是当代中国转型发展的重大课题。土地政策参与城乡统筹发展调控，就是通过干预和促进土地资源在城乡之间配置格局的调整和变动，连锁影响人口、劳动力和资本在城乡间的流动和配置，实现城乡联动发展。
11.1土地政策参与城乡统筹发展调控的机制和政策包
11.1.1土中国这样一个有着悠久农耕文明的13亿人口大国，必然存在从传统社会向现代社会转型的独特规律。在21世纪中叶基本实现现代化，使中国摆脱不发达状态，达到中等发达国家水平，中国必须走和平崛起的道路。我们不可能走过去殖民主义强国或者帝国主义列强通过掠夺和剥削别人来富强自己的路子，而是要走一条争取和平的国际环境来发展自己，又以自身的发展来维护和促进世界和平的发展道路。美国以世界6％的人口，消耗世界35％的资源。一个13亿至15亿人口的大国要实现和平崛起，中国显然不可能重复欧美等发达国家“高消耗，高福利”的现代化道路。在全球化浪潮中，我们只能寻求一种“低消耗，高福利”的中国式现代化道路。
中国式现代化的发展道路，就是以城市化和社会主义新农村建设为两翼的新型工业化道路。十六大以来，中央在和平崛起的战略思维的框架下，提出并实施了三大发展战略：一是新型工业化战略。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，实现农业大国向工业化强国的转变。二是城镇化战略。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。三是建设社会主义新农村战略。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。
农村社会的生产方式和生活方式，是传承华夏文明的不可或缺的载体。
即便是到21世纪中叶，中国仍然要有数亿人口工作、居住和生活在农村。农村社会不是落后的代名词，现代城市社会与现代农村社会并举且相辅相成，正是社会现代化的“中国特色”之所在。这样一条中国式的现代化道路，既是当前国际政治经济格局使然，也是华夏文明演化路径的逻辑展开。我们的社会主义新农村建设，就是要实现农村社会从传统向现代的转型，就是要恢复和建设农村本来就有的田园风光，保留和发展一种比较缓和的生产和生活方式，继承、提升和创造一种比较和谐的自然和人文环境，把农村社会建设成为“低消耗，高福利”的典范。可以预见，社会主义新农村建设很可能在21世纪为人类文明多样性做出巨大贡献。
遏制城乡差距持续扩大的态势，建设社会主义新农村，显然不能寄希望于市场机制的自动达成。建设社会主义新农村，离不开政府的宏观调控和公共管理职能的发挥和强力介入。在工业化和城镇化的转型期，如果任由市场机制的自发调节，农村的高素质劳动力、技术、资本和土地等优质资源，就会源源不断地流向城镇，其结果势必出现城市的日新月异以农村的停滞衰败为代价。改革开放以来，中国经济增长和社会发展取得了举世瞩目的成就的同时，我国的城乡差距也在令人触目地扩大。1978年，全国城乡居民收入差距是2.5∶1，而到2004年这个比例达到4∶1。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距可能达到6∶1。城乡之间在基础设施、公益设施、教育、医疗、社会保障等方面的差距则更大。如果我们不果断遏制城乡差距持续扩大的状况，不仅农村9亿人口实现全面小康的宏伟目标可能落空，而且整个国民经济与社会持续快速稳定发展也将受到严峻挑战。
土地政策参与城乡统筹发展调控，就是运用农用地转用审批和土地征收征用等政策工具，控制农村土地向城市土地转化的速度和规模，干预和调整土地资源在城乡之间的配置结构，促进和实现新型工业化、快速城市化和社会主义新农村建设在空间上有序展开和一体化推进的目标，走出一条“低消耗，高福利”的中国式现代化道路。
11.1.2土地政策参与城乡统筹发展调控的机制
目前，中国已走到了城镇化起飞的关键阶段，城镇化发展的高潮期已经到来。Lewis（1954）提出的，并经Ranis和Fei（1964）修正和扩充的两部门城市化模型理论，解释了传统农村部门的劳动力源源不断地转移到现代城市工业部门，经济结构因而逐渐变化，城市化进程得到推进的过程。
两部门模型理论有三个假定：首先是模型暗含着现代部门的劳动转移率和就业创造率与现代部门的资本积累成比例；其次，模型假定农村存在剩余劳动力，而城市早就实现了充分就业；第三个是假定存在一个完全竞争的劳动力市场，农村剩余劳动力可以自由地迁移到城市中来。从这个模型可以推演出的结论是，在城镇化过程中，人口、生产要素和经济活动在城乡之间的流动与集聚体现了当事人的“意思自治”，符合市场对效率原则的追求，即城市化过程总是有效率的。Lewis两部门城市化模型理论是以西方土地私有制和完全市场化为背景建立的，其隐含结论“城市化过程总是有效率的”也只有在这个背景下才有意义。
由于Lewis两部门城市化模型理论中三个假定与现实的距离，即便是在典型的土地私有制和市场经济国家，也存在着城镇化效率损失的问题。有研究表明，在土地私有制和完全市场化背景下的城镇化，由于市场调节的自发性和盲目性，造成城市人口急剧膨胀、工业畸形发展等，超越城市的交通、公用设施、住房和环境的容纳能力，导致多种多样的“城市病”（urbantrou-bles）迸发，如城市污染严重，失业率居高不下，贫富两极分化严重，犯罪率上升，城市秩序混乱等。由于城市化中的诸多弊病和社会矛盾，一些发达国家出现“逆城市化”，人口和经济反过来向郊区集中，中心城市反而空洞化了（潘宝才，1999；高德步，2001）。研究人员对于拉丁美洲国家的城市化给予了特别关注，认为人口地理分布极度不平衡，结果必然导致资源配置的不合理（张家唐，2003）。可见，完全由市场引导的城镇化，也存在资源配置失衡和低效率的问题，城镇化中也存在市场失灵现象。
对于中国这样一个正处于城镇化起飞阶段的国家来讲，我们是在尚未完成市场化和土地集体制度双重约束下推进城镇化的。因此，中国的城镇化可能迥异于Lewis（1954）提出的两部门模型，最大的不同就在于土地集体所有制，在于农民向城市居民转化的过程中，农民无法以土地所有者的身份处置其土地而取得一笔在城里安身立业的资本。在土地集体所有制下，农民连带户口彻底迁移进入城市，其土地所有者身份也就自然丧失。中国城市化过程中独特的“农民工”、“两栖农民”、“三无农民”等概念和现象的出现，就与土地集体制度这一国情条件密切相关。
在Lewis两部门城市化模型中，市场机制尚且有失灵之处，在尚未完成市场化和土地集体制度双重约束下的中国城市化中市场机制失效的范围更广，程度也将更深。由于集体土地所有制的模糊性，如果任由市场机制调节农村土地城市化，那么，“要地不要人的城市化”、“农民工”、“两栖农民”等就可能全局性、长期性地存在中国城市化过程中，其结果必然出现中国的新型工业化、快速城市化和社会主义新农村建设在空间上的无序、混乱和失调。
所谓土地政策参与城乡统筹发展调控，就是把政府这只“看得见的手”引入农村土地非农化和城市化过程中，矫正和弥补市场机制的不足，共同破解农村集体土地向城镇国有土地转化这道中国转型发展的独特资源配置难题。
11.1.3参与城乡统筹发展调控的土地政策包
运用土地政策干预和调节农村土地城市化的速度和规模，并连锁影响人口、劳动力和资本等生产要素在城乡间的流动和配置格局，实现城乡统筹发展，可以动用的政策工具有：
（1）农用地转用审批政策。农用地转用是农村集体土地非农化、城市化的第一个环节，是土地用途管制的核心制度安排，也是调节土地城乡配置格局的首要抓手。所谓农用地转用审批制度，是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续。否则，所取得的建设用地使用权为无效。
农用地转为建设用地实行分级审批制度：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程占用地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院审批；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；上述两种情形以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
（2）土地征收征用政策。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿。土地征收征用的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，法律禁止各省、自治区、直辖市人民政府下放土地审批权，因建设需要征收属于集体所有的土地的，必须经省级以上人民政府批准。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府具体组织实施。城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
在中国的城镇化中，农村集体土地征收征用的范围、补偿及被征地农民的安置本质上是一个运用国家的公权力对城乡土地资源及相关的人口、劳动力和资本流动进行调节和配置的过程，这个过程本身也就是一个统筹城乡发展的过程。因此，土地征收征用政策是土地政策参与城乡统筹发展的最主要政策工具。
（3）失地农民就业和社会保障政策。如何将因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口纳入城镇就业和社会保障体系，是统筹城乡发展最直接的课题。现行的政策框架是：在城市规划区内，当地人民政府应将被征地农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。在城市规划区外，应保证在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位，并纳入农村社会保障体系；对不具备生产生活条件地区的被征地农民，要异地移民安置，并纳入安置地的社会保障体系。
（4）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策。中央政府向各地分配新增建设用地控制指标时，贯彻城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩原则，促进各地集约利用土地。将原有农村宅基地或村、乡（镇）集体建设用地复垦成耕地的，经省级国土资源管理部门复核认定后，可以向国家申请新增建设用地指标。
11.2土地政策参与城乡统筹发展调控评价：以滕州个案为例
本节的体例与前面各章节不同，前面评价土地政策参与宏观调控的政策效果以土地政策在全国范围的实施情况为研究对象，本节则采用个案的方法，通过解剖个案而窥土地政策参与城乡统筹发展调控的全貌。
11.2.1调查点选择及调查方法
滕州市位于山东省南部枣庄市境内，辖21个镇（街道），1226个村（居），人口158万人，农业户籍人口128万人，土地总面积1485平方公里，耕地面积8.85万公顷，人均耕地0.84亩。近年来，滕州市经济社会快速发展，是全国经济实力百强县（市）之一，GDP和人口约各占枣庄市的三分之一。滕州市工业门类齐全，拥有煤炭、建材、纺织、机电、化工、卷烟、造纸、橡胶、食品、医药等近40个门类，特别是化肥、煤焦、水泥、玻璃等产业规模优势明显。目前，滕州市工业正处于快速发展阶段。2005年，滕州市地区GDP达到275.57亿元，人均GDP17488元（按当年年末汇率折算2167美元），地方财政收入9.2亿元，城镇居民人均可支配收入9881元，农民人均纯收入达到4590元。当年三次产业比重分别为10.5％、60.6％、28.9％，第一、第二、第三产业对经济增长的贡献率分别为3.1％、78％、18.9％，分别拉动经济增长0.6个百分点、16.8个百分点和4.1个百分点。根据以上事实，可以判断，目前滕州市正处于政府强力推动的快速工业化和城市化过程中，滕州市的经济、社会和人口结构快速变动和转型。因此，以滕州市为案例，研究土地政策参与城乡统筹发展问题，具有典型性和代表意义。
