内容提要：粮食综合生产能力是农业综合生产能力的基础，提高粮食综合生产能力是确保国家粮食安全的核心。本文首先界定了粮食综合生产能力的内涵和粮食综合生产能力建设政策的基本框架，并回顾了中国粮食综合生产能力建设的演变历程，其次从资源保障、物质装备、科技支撑、生产经营、收入支持、风险抗御、加工转化和市场调控八个方面分析了近年来中国粮食综合生产能力建设的主要政策及其绩效，第三部分介绍了国外发展粮食生产的基本经验和对中国的启示，第四部分从自给水平、区域布局、保护程度和支持手段四个方面探讨了中国粮食综合生产能力建设的重大变量选择，在上述分析的基础上，第五部分全面提出了加强中国粮食综合生产能力建设的政策措施。
粮食综合生产能力是一个国家或地区在一定时期内，由资源状况和经济、技术条件所决定，各种生产要素综合投入所形成，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力。粮食综合生产能力是农业综合生产能力的基础，是确保国家粮食安全、促进国民经济协调发展的有力保障。世界各国大都把粮食综合生产能力建设放在农业政策的重要位置，采取各种措施保护和提高粮食综合生产能力。中国历来高度重视粮食综合生产能力建设，在不同的历史时期和发展阶段，都采取了有力措施加强粮食综合生产能力，取得了用世界9%的耕地养活全球21%人口的巨大成就。本研究以粮食综合生产能力建设为核心，认真总结粮食综合生产能力的构成要素和粮食综合生产能力建设的政策框架，客观评价近期中国粮食综合生产能力建设政策的绩效，分析借鉴国外发展粮食生产的主要做法和经验，在此基础上，得出中国粮食生产能力建设的可行方案，并提出加强粮食综合生产能力建设的政策建议。
（一）粮食综合生产能力建设政策框架及功能定位
粮食生产具有农业生产的一般特征，即自然再生产与社会再生产的结合。一方面，生产者与土地发生交换关系，在一定生产组织形式和资源禀赋条件下投入劳动、种子、化肥等生产要素，获得产品——粮食；另一方面，生产者与市场发生交换关系，向市场提供粮食，作为交换获得收入，并使再生产过程得以继续。粮食综合生产能力建设，即政府作为公共事务的管理者，为实现保护和提高粮食综合生产能力的目标，采取各种手段和措施，作用于粮食生产的各个要素与环节，使之按照政府设定的方向发生积极变化。粮食综合生产能力建设政策指的是此过程中政府采取的各种手段和措施的总称。从政策指向的对象划分，粮食综合生产能力建设政策可概括为资源要素的政策、生产者的政策和市场方面的政策。具体可划分为以下八个方面：
——资源保障政策。使粮食生产有必要的耕地和水资源为基础而采取的措施和手段。这是保护和提高粮食综合生产能力的基础条件，主要包括基本农田保护政策、耕地质量建设政策、水资源保护等政策。
——物质装备政策。为促使生产者加强粮田基础设施建设，增加化肥、农药等生产投入品的数量，提高农业机械化水平而采取的措施和手段。这是提高粮食生产效率的基本手段，主要包括农田水利基本建设政策、农业机械化推进政策、农业投入品产业发展等政策。
——科技支撑政策。为增加粮食生产科技含量，强化粮食生产科技支撑而采取的措施和手段。这是在资源、人口等约束条件不断增强的情况下提高粮食综合生产能力的必由之路，主要包括粮食新作物品种的开发、新技术的应用、推广体系和手段的完善等政策。
——生产经营政策。指采取多种经营形式将生产者组织起来投入粮食生产活动。这是影响粮食生产效率的重要因素，主要包括农地经营政策、农民组织等政策。
——收入支持政策。为保证粮食生产者能够得到合理而有保障的收益，从而具有发展粮食生产积极性而采取的措施和手段。这是市场经济条件下影响粮食综合生产能力的重要因素，主要包括价格政策、税收政策、补贴政策等。
——风险抗御政策。为防范和化解粮食生产与流通过程中面临的自然和市场风险而采取的各种措施和手段。这是防止粮食生产出现剧烈波动，稳定提高粮食综合生产能力的必要条件，主要包括发展农业保险、健全粮食市场体系等政策。
——加工转化政策。为发展以粮食为主要原料的农产品加工业而采取的各种扶持政策和优惠措施。这是延长粮食产业链条，提高粮食产品附加值，增加粮食生产者收入水平的重要途径，主要包括导向性的产业政策及优惠性的财政、税收、信贷等方面的政策。
——市场调控政策。为防止粮食市场大起大落，保证粮食供需平衡所采取的宏观调控措施。这是市场经济条件下保证粮食稳定供给，确保国家粮食安全的必然要求，主要包括国家粮食储备调节政策、粮食产品收购价政策及进出口调控等政策。
上述八个方面的政策构成了市场经济条件下粮食综合生产能力建设政策体系的基本框架。其中，资源保障、物质装备和科技推进政策的主要对象是粮食生产中物的因素，目的在于使粮食生产有基本的物质条件保障；生产经营政策和收入支持政策主要针对粮食生产中人的因素，目的是组织粮食生产者进行生产并保障其有发展粮食生产的积极性；加工转化、风险抗御和市场调控政策主要对象是粮食生产中的市场因素或通过市场调节间接作用于粮食生产中物的因素，目的在于克服市场的不确定性给粮食生产造成的不利影响。当然，任何政策的功能都不是单一的。以主要粮食品种的最低收购价政策为例，该政策既能引导和调控粮食市场价格，又能保障生产者的收入。同样，补贴政策既能增加生产者的收入，同样也能影响粮食播种面积。对上述政策主要功能做出划分，目的是便于分析研究。上述政策及对象之间又相互交叉、相互影响，任何单一政策的变化都可能引起其他因素发生改变，因此，对任何一项政策的评价都应当置于整个粮食生产大局中予以考虑。
（二）中国粮食综合生产能力建设阶段与政策特点
中国政府一贯高度重视粮食安全问题，在不同历史时期和发展阶段都采取了有力措施发展粮食生产，不断增强粮食综合生产能力，满足了人民群众生活水平提高对粮食的需要，适应了国民经济持续发展的要求。从变迁过程看，中国粮食综合生产能力建设大体可分为三个阶段：
第一阶段为1949-1978年。本阶段粮食总产由1949年的1132亿公斤增加到1978年的3048亿公斤，年均增长3.5%。同期粮食人均占有量210公斤提高到318公斤。这一阶段粮食生产波动大，人均占有量低，供不应求的矛盾没有根本解决，人民公社制度和统购统销的计划体制是影响本阶段粮食生产最重要的制度安排。新中国成立后，“耕者有其田”的土地改革实现了农民千百年来梦寐以求的愿望，调动了亿万农民的生产积极性，使粮食生产迅速增长。但随后人民公社制度的确立和粮食统购统销政策的实施，尽管国家掌握了粮源，但对粮食生产的促进作用并不明显，反而对粮食综合生产能力稳定提高构成了制度性约束。当然，这一阶段国家加大了对农田水利、农业科教和农用工业等基础设施的投入，在一定程度上也使粮食综合生产能力有所提高。本阶段粮食综合生产能力建设的主要措施有：一是大力建设农田水利等基础设施。从二十世纪五十年代开始，除陆续兴建了一大批大中型水利工程项目外，国家每年组织动员农村集体经济组织开展大规模的群众性农田水利、土地整理等基本建设，为粮食生产提供了比较坚实的生产基础。二是大力扶持化肥、农机等农用工业的发展，在物质投入上确保了粮食生产有稳定增产的可能。三是建立了比较完整的农业科研教育和技术推广体系，推广了一大批优良品种和先进实用技术，确保了粮食有稳定的增产潜力。这些措施使中国粮食总产先后登上2亿吨和3亿吨两个大的台阶，成就是不可忽视的。同时，上述政策措施为改革开放后中国粮食产出水平迅速提高奠定了坚实的基础。
第二阶段为1979-1998年。这一阶段中国粮食综合生产能力迅速提升，粮食产量由1979的3321亿公斤增加到1998年的5123亿公斤，年均增长2.6%，人均占有量达到400公斤，总产和人均占有量均创历史最高水平，从根本上扭转了中国粮食长期短缺局面，实现了粮食供求基本平衡，丰年有余。十一届三中全会以后，中国开始了以市场化为基本取向的经济体制改革，从根本上突破了以往计划体制的束缚。在农村经济领域，家庭承包经营制度的确立和推行，奠定了新时期粮食综合生产能力稳定提高的制度基础，极大地调动了农民的生产积极性，使过去积累的基础设施、农业科技的增产潜能得以释放，促使粮食产量迅速增加。这一时期粮食综合生产能力建设的主要政策还包括：大幅提高粮食收购价格，推进粮食流通体制改革，增加化肥等物质投入，建设一大批商品粮基地，推广应用了杂交水稻、杂交玉米等高产新品种和新技术等。这些政策措施，有的是对计划经济管理体制的深刻变革，当然更多地是不断引入市场经济的因素，充分体现了经济体制转轨时期的特征。
第三阶段为1999-2005年。这一阶段中国粮食综合生产能力波动徘徊，粮食产量经历了由高至低，再由低逐年回升的历程，粮食产量由5084亿公斤变化到4800亿公斤，年均下降0.9%，人均粮食占有水平也有所降低。进入上世纪90年代中期后，随着农业综合生产能力的提高，中国进入了农业结构调整的新阶段。同时，随着对外开放的不断扩大以及中国加入世界贸易组织，粮食的生产和流通受国际市场的影响越来越大。与上述变化相适应，中国开始构建和完善与经济全球化和社会主义市场经济体制相适应的粮食综合生产能力建设政策体系。特别是针对在结构调整中一些地方出现忽视粮食生产的倾向，粮食综合生产能力有所下降的状况，中国出台了一系列与国际做法接轨，符合市场经济规律的政策措施。主要包括，推进以市场化为基本取向的粮食流通体制改革，在13个粮食主产省区组织实施“优质粮食产业工程”，减免粮食生产的有关税费，实行对种粮农民的直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴，对产粮大县实行奖励等政策，初步形成了新时期粮食综合生产能力建设政策框架体系。
经过长期的实践探索，中国逐渐形成了一套比较完整的粮食生产支持政策体系。总体来看，中国的粮食综合生产能力建设政策具有如下基本特点：
1.粮食综合生产能力建设政策明显受不同时期经济政治环境的影响
粮食综合生产能力建设政策属于国家经济政治政策的重要组成部分，明显受一定时期经济体制、发展阶段、市场环境等外部条件的影响和制约。例如，在粮食综合生产能力建设的第一阶段，所处的基本环境是高度集中的计划体制。这一时期粮食生产经营上的制度安排和政策措施既有生产者积极性不高的缺陷，客观上也具有组织大量人力物力进行农田基础建设、推进农业科技进步的优势。第二阶段粮食综合生产能力建设政策尽管表现出巨大的潜力，但在摆脱计划体制不利影响的同时，也表现出还不能完全适应市场经济体制的特点。第三阶段粮食综合生产能力建设政策则表现出受经济全球化的影响，支持方式与手段必须与国际接轨的特点。总之，粮食综合生产能力建设政策必须适应经济政治环境的变化及时做出相应调整。
2.粮食综合生产能力建设各项政策的功能、特点和时效性不尽相同
粮食综合生产能力建设政策体系由诸多政策构成，各项具体政策的功能、特点以及发挥作用的机理各有不同。例如，资源保障政策对粮食综合生产能力建设的作用，主要是通过必要的粮食播种面积和提高耕地利用效率以增加粮食产出；最低收购价政策主要是通过影响农民的收入预期，进而影响农民的种植意向和生产行为来发挥对粮食生产的引导作用；科技支撑政策主要是通过培育新的粮食作物品种，推广先进农业技术，增加粮食生产的科技含量来影响粮食生产。同样，粮食综合生产能力建设各项政策的作用时效也不尽相同，有的政策主要着眼于长期效果，需要长时期坚持才能见到实效，如资源保障政策、物质装备政策、科技支撑政策；有的政策主要是考虑即时效应，以期在较短时期产生政策效应，如市场调控政策、收入支持政策等。
3.粮食综合生产能力建设不同政策之间有很强的关联性
粮食综合生产能力建设的各项具体政策既相互支撑也互相制约，是一个有机整体，如能发挥这些政策的相互协调和互补作用，就能够相互支撑、相得益彰，反之则可能相互制约，难以产生综合效应。例如，改革开放前的几十年间，国家通过有效的组织动员，投入了大量的人力物力开展农田水利基础设施建设，形成了比较坚实的生产基础，但由于生产经营政策难以调动广大农民的积极性，制约了农田基础设施生产潜能的发挥。而在改革开放以后，家庭承包经营制度的实施和大幅高粮食收购价格极大地调动了广大农民的生产积极性，使改革开放前积累的农田水利等基础设施建设和农业科技进步等方面的巨大潜能得以发挥，粮食生产出现了连年大幅增产的局面。
4.制度安排对粮食综合生产能力建设的影响至关重要
粮食生产是农业生产的一个最重要的核心子系统。国家农业农村发展的一系列基本的制度安排，尤其是正式制度对粮食综合生产能力建设有着根本性影响。从发展历程看，农地制度、生产组织制度、粮食流通体制等基本制度在不同时期对粮食综合生产能力的提高产生了根本影响。以基本经营制度为例，在人民公社体制下，农户不是独立的生产经营单位，粮食的生产和分配制度难以调动生产者的积极性，粮食生产效率长期低下。改革开放以来的家庭承包经营政策，在经法律确认后成为了中国农业基本经营制度，重新确立了农户家庭的生产主体地位，有效解决了粮食生产的激励机制问题，大大促进了粮食生产的发展。
