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第11章 国家(6)

(二)君主制政体与共和制政体

从上述政体划分标准已经不难看出,最普通的政体划分是将其归为君主制和共和制两大基本类型。君主制是指国家的最高权力掌握在世袭君主手里的政体;共和制则是指国家最高权力执掌者由选举产生,并规定相应的任职期限的政体。在古典政治中,君主制具有主导地位,而共和制则处于从属地位;随着近代民主的发展,共和制则取代君主制成为现代国家政体的主流。

古典君主制政体是近代以前的国家除少数例外所普遍采用的,其典型特征在于,第一,国家最高权力集中于君主一人手中,君主拥有超乎一切法律和制度之上的权威,君主个人的意志就是法律;第二,君主的权位是终身和世袭的;第三,君主任命组建军事官僚机构,作为其行使权力的辅助机关,对全国进行统辖。虽则君主制被普遍采用,但是基于国家形态的差异,君权无论在权能大小还是表现方式方面都是形式不一的。

古典共和制政体的典型代表是雅典城邦、古罗马共和国和意大利城市共和国的政体。它们的共同特点在于,第一,由全体公民参加的全民大会是国家最高权力机关,共和国的大小事务都由全民大会进行集体讨论并以各种方式投票表决。第二,掌握最高统制权的执政官员,在军事、行政和司法方面拥有很大的权力。为了避免执政官员独裁,执政官员都由全民大会选举产生,并有一定任期。执政官员都实行集体负责制,雅典设立十将军制,古罗马设两名执政官,而意大利城市共和国则由各区或行会选举的长老集体执政。

现代国家政体也可归为君主制与共和制两大类。君主制主要有二元君主制和议会君主制。在二元君主制下,君主与议会属相对独立的两大权力系统。

君主是国家政权的中心,其权力尽管受到宪法限制,但不受其他权力机构的制衡。国家宪法由君主钦定,君主不仅有权任命内阁,而且有权任命议会中的部分议员,其行政不受议会的约束,有权否决议会决议,甚至解散议会。二元君主制有别于古典的君主专制政体,因为君主的权力是由宪法规定的,受到宪法的限制,而具有现代国家形态的特征。这一政体一般出现在现代化起步较晚、专制传统较强的国家,如摩洛哥、约旦、沙特阿拉伯等国。

议会君主制又称君主立宪制。在开明专制条件下以和平方式较早进入资本主义社会的国家,其现代化进程在很大程度上借助了君主的整合力量,故保留了君主制的某些传统,形成了议会君主制。君主一般都成为虚位元首,宪法所规定的君主主权有名无实,君主权力实质上只具有象征意义。议会已经取代君主成为国家政权的中心,政府内阁由议会多数党或政党联盟产生,对议会负责,如果议会否决内阁的决议,或通过对内阁的不信任案,内阁必须集体辞职,或者提请君主解散议会,重新进行大选。英国是议会君主制的典型国家,其他国家如荷兰、比利时、卢森堡、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、澳大利亚、新西兰、西班牙,以及日本、泰国、马来西亚等都实行议会君主制。除了存在一个虚位君主,议会君主制在某种意义上已经相当接近于共和制。

共和制政体主要分为议会共和制、总统共和制、半总统制和委员会共和制几种。在议会共和制中,议会是国家政权的中心,它由公民选举产生,享有立法权、组织和监督政府或内阁的权力。作为国家元首的总统由选举产生,但其权力仅限于任命议会中多数党领袖或多党政治联盟领袖担任政府总理,总统是国家的“虚位元首”,在礼仪上代表国家,总统若有违宪行为,要受到议会的弹劾。内阁是国家最高行政机构,掌握一切行政大权,是各种内政、外交政策的制定者,内阁由议会产生,向议会负责,若内阁提案遭到议会拒绝或否决,内阁必须集体辞职或解散议会,重新组织大选。德国、意大利、以色列等是实行议会共和制的典型国家。

在总统共和制中,不存在独大的最高国家权力机构,而是立法、行政和司法三权鼎立。议会、总统和最高法院分别掌握国家立法权、行政权和司法权。

议会和总统均由民选产生,互相不存在权源关系,最高法院是相对独立的司法机构,最高法院法官终身任职,带有贵族制的权威色彩。总统集国家元首与行政首脑于一身,除了某些重要任命须征得议会批准外,内阁成员由总统任免,对总统而不对议会负责。由于总统与议会权力是互不归属的,总统无权解散议会,议会也无权通过不信任案将总统解职,实施倒阁。但在总统有违宪行为时,议会可对总统提出弹劾案,并提交最高法院审理。美国是最早也是最典型的总统制国家。此外实行总统制的还有拉丁美洲、非洲以及亚洲的一些国家。

半总统制糅合了古典君主制与现代共和制的特点。总统权力几近独大,凌驾于立法、行政和司法之上,是三权的仲裁者。总统既是国家元首,又拥有任免总理、主持内阁会议、颁布法律、统帅武装部队等大权。总统由选民选举产生,对全民负责,而不对议会负责,总统有权解散议会,议会则无权弹劾总统。总统不是内阁成员,对内阁决议不负政治责任,议会对内阁的不信任案只能由总理负政治责任,而不能及于总统。法国和俄罗斯是实行半总统制的典型国家。

委员会共和制的主要特征是最高国家行政机关为委员会,委员会由议会选举产生,向议会负责;议会不能对委员会提出不信任案,委员会也无权解散议会;在委员会内部,各委员地位完全平等,国家元首(行政首长)由委员会成员轮流担任,任期一年,不得连任。各委员同时担任政府各部首长,主管所属部门的行政工作,一切政务均由委员会集体讨论决定。瑞士是实行这一政体的典型国家。

(三)民主政体、威权政体与极权政体

由于现代国家一般都建立了代议民主制,因此基于执政人数多寡标准的传统政体划分,已经逐渐失去了意义。仅仅把现代国家政体划分为君主制和共和制,并无法反映现代国家政体的细微差别。故当前的政治学研究倾向于将现代国家的政体,按照更为具体细分的标准大体划分为民主政体、威权政体、极权政体三种纯粹类型。作这一划分的主要标准大致可以概括为以下三个方面:①国家与社会的关系。在民主政体中,国家与社会是二元分立的,公民的自由权利受到法律的保护,社会的自治水平高,经济和政治领域皆存在广泛的竞争;政府权力由宪法和法律规定,以不侵犯公民合法权益为限,政府职能的履行以为社会自主发展提供良好的环境和空间为目标。在极权政体中,呈现国家完全覆盖社会的一元化结构,政府行为不仅在经济活动层面,而且深入到思想文化层面,全面控制了社会。威权政体居中,既存在国家与社会一定程度的分离,同时国家也对社会进行深度的干预。②政权的产生、组织和运作方式。民主政体的政府权力一般都受到宪法和法律的严格限定和制约,政府权力也是相互制衡的;极权政体的政府权力则不受任何制约,凌驾于一切法律之上;威权政体在形式上与民主政体相近,但是法律本身为政府权力提供了较大的自主空间,政府权力的相互制衡也相当微弱。③普通民众能够影响政府政策的范围和程度。在民主政体中,民众可以通过定期的和公开的选举以及其他利益表达机制影响政府人事和决策过程。在威权体制下民众的这种权利相当有限,而在极权国家这种情况是不可能发生的。按照这些标准,以美、英、法等国为代表的早发型资本主义国家的政体可纳入民主政体范畴,多数第三世界国家和地区如巴西、墨西哥,以及南亚、中东和非洲的一些20世纪80年代进入工业化阶段的国家的政体可视为威权政体的代表,二战期间的德、意法西斯国家则可笼统地一起纳入极权政体的行列。

1民主政体

在古典政治中,民主政体往往与乌合之众、贱民和暴民统治联系在一起。

而随着近代市民力量的上升,自由、平等和人权观念的深入人心,民主政体逐渐被视为是人民民主的具体体现,是对君权神授观念和专制统治的否定,继而成为现代国家政体的典范。一般而言,现代民主政体具有下述基本特征。

第一,宪法至上。现代民主政体的主权在民原则首先是由宪法来体现的,任何民主政体的建立都以制宪为前提。在现代民主政体中,宪法是权威的根源,是一切政府权力的合法性源泉,具有至高无上的地位,凡是与宪法相抵触的行动都可视为无效甚至要被追究法律责任和政治责任。公民的基本权利和政府权力的界限都是由宪法规定和保障的,政府只能在宪法所指明的行动范围界限内运用权力,而不能超越它。即便是议会的立法活动也不能超越宪法,因为宪法的权威地位是不能通过政府权力的运作来变更的,故实行民主政体的国家一般又称为宪政国家。

第二,建立代议民主制。现代民主政体与古典民主政体的区别在于,古典民主政体实行直接民主制,公民直接参与社会公共事务的管理,一切政治活动都是以集体方式来进行的。现代民主政体则是一种间接民主制。在现代民主政体中,议会被认为是民意最直接的代表机构,其权力来自人民的委托,而这种委托主要是通过自由、公正和定期的选举来实现的。所有的成年公民均有权利参加选举和竞选供职,选举必须是竞争性的,民众的参与渠道应当是多元的。与古典直接民主制的集体领导方式不同的是,代议民主制具有专门管理社会公共事务的行政官僚机构,行政官僚机构的权力就其权源而言也是受人民委托形成的,它由选民以直接或间接的方式选举产生。由于现代民主政体实行的是代议制的间接民主,存在政府权力独立运用以至于偏离公共利益的可能,故必须最大限度地避免政府权力的滥用。为此,西方资本主义代议民主制在政权组织上使政府权力相互制衡,“以权力制约权力”,立法机构、行政机构和司法机构都在职权上和功能上实现分离和制约。

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