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第15章 行政监管与食品安全(2)

国家质检部门在食品监管上凭借着其在标准化、计量、质量监督方面的技术优势,严把”厂门“和”国门“,不断地加大对食品安全监管的力度。针对食品生产加工方面的小作坊大量存在,呈”多、小、散、乱、差“的特点,国家质检总局于2007年发布了《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》,提出了”监管、规范、引导、便民“的工作原则,对小作坊的监管提出了十六项具体的监管措施。针对食品生产中出现的添加剂生产、使用不规范的情况,国家质检总局于2010年发布了《食品添加剂生产监督管理规定》,从生产源头上加强对食品添加剂生产、使用的监管,进一步提高了食品添加剂的生产准入门槛。同时要求食品添加剂的产品应当有标签、说明书,并在标签上载明”食品添加剂“字样;属于复合食品添加剂的,应在标签上载明”复合食品添加剂“字样。2010年6月1日,新的《食品标识管理规定》正式生效,食品标识除了应当标注生产者的名称和地址外,还需要标注联系方式项。尤其在婴幼儿的食品方面,要求”食品标识应当标注食品的成分或配料清单“还特意增加了供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品,其标识还应当标注”主要营养成分及含量“。

进口食品的质量安全关系到本国消费者的生命健康,出口食品的质量关系到国家形象。在进口食品方面建立了基于风险分析、符合国际惯例的进口食品安全保障体系,全面加强入境前的市场准入、入境时的现场查验和入境后的监督管理。2010年,我国从185个国家和地区进口食品57.1万批,不合格检出率达2.2%,严格的检验制度和技术有效地保证了进口食品的安全。2011年,日本发生的福岛核电站泄漏事故,对该国的当地食品农产品造成放射性物质的严重污染,我国质检总局立即表示禁止部分日本食品农产品的进口,同时要求各地加强对日本其他地区生产的输华食品农产品中放射性物质的浓度进行监测和风险分析。在出口食品方面,建立了源头备案、过程监督、产品抽检的食品安全监管体系,不断地完善关于对种养养殖源头、生产加工过程和装运出口等具体环节的各项监管制度。目前我国有27个省(区、市)建成261个出口食品质量安全示范区,向世界上217个国家和地区出口食品178万批,质量合格率达99.95%。

农业部是主管农业与农村经济发展的国务院组成部门,主要负责农产品质量安全的监管,包括组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督和认证;组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理等职能。

赋予农业部门进行监管的法律依据,有《农业法》、《农业技术推广法》、《动物防疫法》、《产品质量法》、《进出境动植物检疫法》等多部法律,其中2006年颁布的《农产品质量安全法》为农业生产制定了规范,为消费者的权益设立了保障。

农业部根据部门职责制定了《无公害农产品管理办法》(2002年与质检总局联合制定)、《进口兽药管理办法》(2007年与海关总署联合制定)。2009年6月,农业部根据《饲料和饲料添加剂管理条例》的有关规定,制定了《饲料添加剂安全使用规范》,用来指导饲料企业和养殖单位科学合理地使用饲料添加剂,提高饲料和养殖产品的质量安全水平。2009年,为规范农垦农产品的质量追溯标识的管理,特别制定了《农垦农产品质量追溯标识管理办法(试行)》,以行政法规的形式,来规范经过质量验收达到符合产品质量追溯要求的农垦农产品的标识问题。

除上述食品安全监管部门及职责外,国家食品药品监督管理局在食品安全方面的职能,包含负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理;制定消费环节食品安全管理规范并监督实施;开展消费环节食品安全状况的调查和监测工作;发布与消费环节食品安全监管有关的信息。国家工商行政管理总局主要负责流通环节食品安全监督管理,拟订流通环节食品安全监督管理的具体措施、办法;组织实施流通环节食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度;承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大食品安全案件查处工作等。

商务部、环保部、科技部以及工业和信息化部等部门也涉及部分的食品安全管理工作。如商务部负责规范国内外贸易的市场运行和流通秩序,在食品安全监管领域对流通负有宏观管理职能,承担组织实施重要消费品市场调控和重要生产资料流通管理的责任。环保部参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业的污染物排放的监测与控制工作等。科技部负责食品安全的科技工作。工业和信息化部承担食品的行业管理工作。这些部门负责向国务院报告工作,并且都各成体系,在省、市、县各级都分别设有相应的延伸机构。

三、我国政府的食品安全监管制度建设

总体上我国政府对食品安全监管的制度建设已初步完成。已经建立了一整套食品安全标准,有比较严格的添加剂管理制度、包装材料管理制度、标签标识制度、日常监督检查制度、事故发生后的赔偿和处罚制度等。有些制度正在建立或进一步地完善,如全面的危险性分析制度、信息强制披露制度、产品溯源管理制度、召回制度等。

食品生产、流通等环节是当前需重点加强的制度建设,主要有以下几个方面。

为保证食品的质量,政府的食品安全监管部门采取事先批准的方法,未经食品安全监管机构的批准,任何单位和个人不得从事一些与食品相关的活动,即食品质量安全的市场准入制度。其主要包括三项内容:一是对食品生产企业实施食品生产许可制度。对具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业,对其发放《食品生产许可证》,准予其生产许可范围内的产品。二是对企业的出厂产品实施强制性检验,未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。三是实施市场准入标志制度。对检验合格的食品加印(贴)市场准入标志,即QS(质量安全)标志。如2005年,我国对茶叶全面实施QS认证管理,解决了茶叶市场混乱、销售假冒伪劣茶叶产品的情况,使那些不具备生产条件或产品不合格的茶叶生产企业被强制整改,或予以取缔,使茶叶市场健康发展。

食品安全信息监管制度,主要指强迫食品的生产经营者需要提供有关食品的名称、规格、净含量、生产日期、成分或配料表、质量、保质日期、警告或食用说明等方面的信息,以确保公民对食品”知情权“的实现。

对消费者而言,食品标签是掌握食品安全信息的重要途径。2012年4月20日,最新的国家强制性标准《预包装食品标签通则(GB7718-2011)》(以下简称《通则》)正式实施。新标准规定食品标签中应该标示食品的名称、配料表、净含量和规格、生产者、经营者的名称等内容。食品标签上使用中文还是外文、中文文字的大小和位置如何,今后都将有统一的规范。比如新标准中对标签中要求的强制标示的文字大小进行了明确规定,要求”拼音不得大于相应汉字“、”所有外文不得大于相应的汉字(商标除外)“、”当预包装食品包装物或包装容器最大表面积大于35平方厘米时,强制标示内容的文字、符号、数字的高度不得小于1.8毫米“等等。消费者在选购食品时若发现不符现象应拒绝购买。《通则》中还增加了食品致敏物质推荐性标示要求,便于消费者根据自身情况科学选择食品。

实施食品召回制度,是通过加强食品生产加工销售后续监管,达到将问题食品对消费者健康甚至生命的损害降到最低的一种有效措施。

我国的食品召回制度建设起步比较晚。最初是上海于2002年尝试了对缺陷食品采取召回措施,国家质量监督检验检疫总局于2007年8月31日,正式发布我国第一个《食品召回管理规定》,明确了食品生产者是预防和消除不安全食品的责任主体。我国的《食品安全法》第53条明确规定了”国家建立食品召回制度“。

在食品召回分级方面,根据食品安全危害的严重程度,将食品召回级别分为三级,并根据召回级别对召回行动作了时限要求。这种划分与国际上对食品召回的规定基本保持一致。一级召回是指已经或可能诱发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成严重危害甚至死亡的,或者流通范围广、社会影响大的不安全食品的召回;二级召回是指已经或可能引发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成危害,与一级召回相比危害程度一般或流通范围较小、社会影响较小的不安全食品的召回;三级召回是指已经或可能引发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成危害,危害程度轻微的,或者属于该规定中界定的不安全食品的召回。对食品召回的具体实施也进行了规定,譬如,一级召回食品由于危害程度最严重,相关的生产经营单位必须在72小时内(三天之内)完成对”缺陷食品“的召回。

实施食品召回的方式包括主动召回、责令召回两种。食品生产者确认其食品存在安全危害,应实施主动召回方式,如2008年9月,石家庄三鹿集团公司发出声明,经自检发现部分批次三鹿婴幼儿奶粉受三聚氰胺污染,公司决定立即对2008年8月6日以前生产的三鹿婴幼儿奶粉全部召回。如果食品生产者故意隐瞒食品的安全危害问题、不主动实施召回的,经调查、评估确认属于不安全食品,国家质检总局将对企业实施责令召回,并发布消费警示。2011年4月,上海多家超市销售的”染色馒头“曝光,上海市质监局执法人员连夜展开了全面检查,查封扣押了有关涉案的食品添加剂、成品、生产记录等,责令召回涉案产品。

实施食品召回制度是加强生产加工后续监管的一种有效措施。食品召回制度可与食品质量安全市场准入制度相互配合,共同作用,对强化食品生产者的质量安全意识、提高食品生产的质量管理水平、加工制作水平和产品质量安全水平都起到重要作用。

四、我国地方政府食品安全监管的创新

各级地方政府在食品安全方面已作出了许多努力,并且在监管手段、监管机制等方面不断地进行改革创新,力求取得较好的监管效果。

早在2007年,深圳职业技术学院食品安全评价研究中心成立,成为我国首个地方上成立的食品安全评价研究中心。该中心致力于深圳市食品安全监督管理效果的评价研究、食品中有毒有害物检测方法的研究、食品毒理学安全性评价的研究、食品安全风险分析的研究及食品加工过程安全性评价研究。积极参与食品安全质量标准的制定,为地方政府食品安全监管提供决策依据。

在云南边境地区,针对边民互市进口食品的特殊性、没有中文标识、出现食品危险很难追溯源头等问题,瑞丽市、孟连县成立了进出口食品行业协会,将所有进口食品由协会组织送检合格后,统一印制中文标识和说明发给食品经营户在边民互市食品包装上加贴。同时还规范外国食品进出口渠道,有效地维护了边境地区食品安全和市场稳定。

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