重庆市移民局局长王显刚认为:“不是锦上添花,而是雪中送炭”,应该作为三峡库区移民后期扶持的基本思路。直接把钱发给水库农村移民个人,这是重点解决水淹之后,部分移民收入急剧下降,使移民稳定生活的大事,也是“以人为本”的具体体现。
湖北移民局局长汪元良认为,水库移民中的部分移民搬迁后生活水平下降,是由于生产资料的减少、就业门道的缺失而造成的,解决这个问题还尚需时日。
从库区回到重庆家中,打开电视,体育频道的评论员正在侃足球,他说,英国超级足球联赛对于当年的降级球队实行“降落伞政策”的扶持,即降级球队在两年内,可以得到大约2000万镑的资金,用于俱乐部这个“家庭”应对财政收入剧减的危机局面,为降级队东山再起保留种子和希望。
这似乎是20世纪整顿经济秩序、我们耳熟能详的“软着陆”之意。我急忙翻开《辞海》,没有找到关于“软着陆”的解释。但有一点是可以肯定的,那就是“软着陆”是针对“硬着陆”而产生的一个被社会大众认可的一个特殊词汇。
水库移民虽然不是足球队,但却是一个比足球队更为特殊的群体。实行后期扶持,让他们享受“降落伞政策”,使其在搬迁后恢复生产、生活的过程中有一个缓冲期,最后平稳地“软着陆”,这对稳步发展社会经济不是更好吗?
水库移民搬迁后,渴盼“降落伞政策”,需要“软着陆”,需要更多的关爱和扶持,或许,这就是水库移民给我们的启示。
六、“乌鸦反哺”之说
在三峡库区庞大的移民系统中,几乎没有一个移民干部不认识他--重庆移民局巡视员陈联德,尽管他已从移民局副局长的位置退居二线,但仍在库区奔波、操劳,可以说,他与水库移民打了一辈子交道。
一位移民干部评价说,陈联德对水电工程、巴蜀移民历史、水库移民政策、水库移民纷争等犹如庖丁解牛。他是一位德高望重的移民专家,是一部库区移民工作的“活字典”。
这些年来,他为移民争利益,顶撞过上级;站在政府立场,又和移民争吵过。他在万州一个小水库与移民争论,被情绪激烈的移民推进了河里……陈联德对移民工作的表述常常是妙语连珠。三峡文物搬迁,要涉及移民资金400亿元的总盘子,在一次讨论如何分配使用时,发生了一场激烈的争论。他说,我是移民局长,我认为,移民资金主要用于保证在三峡蓄水前把移民搬迁出去。“文物是死的,移民是活的,现在的移民资金连’活人‘都顾不过来,还要去顾’死人‘!”“到底是’死人‘重要还是’活人‘重要?”
…………
在“活人”更重要,文物又必须进行抢救的现实矛盾中,国家最后决定在移民包干资金外,另外增加了一大笔文物保护经费,解决了库区文物保护和搬迁之需。
由于陈联德有“活人”与“死人”谁更重要的妙语,不明就里的人以为他对保护文物有很大的偏见,但实际上,三峡工程重庆库区的绝大多数文物搬迁抢救和修复,他都参与了设计和规划,对库区文物的抢救、搬迁和复建立下了汗马功劳。
陈联德谈起库区抢救保护文物,也是如数家珍。他告诉我说:长江流域是中华文明的发祥地之一,峡江地区蕴藏着丰富灿烂的文化遗产。按照“重点保护,重点发掘”和“保护为主,抢救第一”的原则,目前,已实施地面文物保护项目302项;实施地下发掘项目531项,完成考古勘探面积885.2万平方米,出土各类文物标本数万件。白帝城、张飞庙、白鹤梁、石宝寨、屈原祠、昭君故里等重点文物都得到了很好的保护。
2002年,在一次讨论如何对水库移民进行后期扶持的会上,很多人都为如何为移民找项目、在移民区做什么项目而苦恼。陈联德一句话语惊四座:我认为,最好的项目就是直接把扶持的钱发给移民个人,而不是我们去为移民找什么项目!
当时谁也不曾料到,他这句“直接发钱给移民”之语,竟与2006年国家出台的扶持水库移民政策有着惊人的一致。在他的办公室里,我和他就水电工程和水库移民进行了一次坦诚的对话。
笔者(以下简称笔):陈局长,现在有一种观点认为,水库修成之后,由于生态、战争、移民以及大坝质量、寿命问题而不得不炸掉大坝,这在前些日子还引起纷争,你怎样看待这个问题?
陈联德(以下简称陈):是的,你可以想象一下,美国有大小水坝82700座,如果按平均200年的使用寿命,每年至少也要拆除更新400座水坝。实际上,小型水坝的寿命不可能那么长,一些病险水坝和老龄化水坝都要拆除。水坝总是有寿命的,就像拆除旧房子、建造新住宅一样普通和平常,这算不上什么新闻,也不应有什么纷争吧。
笔:我们国家也常常拆除水坝吗?
陈:当然是,从统计资料上看,我们有很多年份都是小水电总装机容量上升,而电站数目却直线下降。这说明,退役的小水电站有时比新建的还要多得多。如果单从这一点看,我国的拆坝可以说是比美国更有过之而无不及。美国的一份规划表示,今后还要修建55座大型水坝。
笔:你从事移民工作这么多年,除了经验,你认为该从哪些方面总结教训?最主要的体会又是什么?
陈:这些年来,我作为政府公务人员,一方面不折不扣地执行国家制定的移民政策,但另一方面,我对政府对水库移民大包大揽有一些思考,也有一些疑惑。
笔:你是说对“移民是政府行为”的疑惑?
陈:是的。这种工作体制是计划经济时代的产物,在发展中国家建大坝时发挥过非常积极有效的作用。可以减少水库建设的前期投入,集中财力物力干大事。这些年来,三峡库区各级政府把移民作为第一要务,社会总动员,调动千军万马搞移民搬迁安置,实现了三峡百万移民“搬得出”的第一个目标。
笔:我记得你在处长会上讲过,没有这种工作制度,三峡实现百万移民几乎是不可能的。怎么又会有疑惑呢?
陈:是呀,这是社会主义制度集中力量办大事的优越性。应该说“移民是政府行为”这种工作制度,为成功搬迁走百万移民做出了巨大的贡献,其经验和模式也可以载入史册。
但是,我一直在思考另一个方面,我国8万多座水库,共计搬迁安置水库移民有2400多万人。目前约有1/4的水库移民仍然处于贫困状况,其贫苦比例远大于非移民群体,这就使得我们的移民工作的成就大打折扣。为什么会出现这种情况?原有的移民政策到底有什么不足?在“以人为本”、“制度创新”的今天,我认为有必要对这种模式和工作制度进行重新考虑。
笔:你认为政府大包大揽水库移民的症结主要表现在哪几个方面?
陈:一是补偿偏低,移民短期内难以恢复原有的生产生活条件。政府行为一般表现为指令性、包办性和强制性。如淹没补偿标准不需要与移民协商,由政府文件下达,并且低于同一地区其他项目的征地标准。《大中型水利水电建设移民条例》规定:水库移民采取“前期补偿、补助和后期扶持”的征地办法,前期补偿一般都取《土地法》的下限。例如,1986年的《土地法》规定征用耕地的土地补偿费取年产值的“三至六倍”,《移民条例》变成了“三至四倍”;安置补助费也由“二至四倍”变成了“二至三倍”。这表明,“后期扶持”是对“前期补偿”标准低于其他行业的一种补救措施。但有的人以“移民是政府行为”为借口,把“后期扶持”说成是对库区的“优惠”。乍一听,这话还令人感动,你想想,你已经搬迁了,住进了新房子,还“扶你上马,送你一程”。实际上这是忽略了前期补偿偏低这样一个基本事实。
笔:按照国际惯例,对于大型工程引起的移民,应由工程项目来负责安置,按此说法,三峡移民应由三峡建设总公司这个业主来负责吗?
陈:从某种意义上说是这样。比如地产商修房子,如果由政府全面负责居民的拆迁并修好安置房,地产商肯定省事,成本也低,修房子的速度也快得多。当然,兴建三峡工程不是修一般的“房子”,它是为全国人民谋福祉的一幢“大房子”,是国家的头号工程项目。由国家来充当三峡工程的业主,在我国目前的发展阶段,有其合理性和不可替代性。
笔:世界银行贷款“4·30”导则政策目标中要求,建设项目“要为移民提供充足的资金和从项目中受益的机会”。对三峡移民“后期扶持”的具体政策是何时制定的?
陈:按理说,工程在动工之前就应把相关政策向拆迁户交代清楚。三峡的后期扶持政策,是逐步形成的,现在还在探索、完善的过程中。这就是说“政府行为”有被误解的地方。比如,移民人数计算,扶持年限,电站每一度电计提金额等等,是“一口价”说了算,不需计算“前期补偿”到底欠了多少账。因此,就形成了“前期补偿”偏低,“后期扶持”错位。使移民搬迁后缺乏“恢复原有生产生活条件”的物质基础。这是造成水库移民比非搬迁人群贫困的主要原因之一。
笔:在库区采访,我有一种感觉,好像“移民工作是个筐,什么都往里面装”,移民工作的“有限责任”变成了“无限责任”,这是不是“政府行为”所致?