福利有广义和狭义之分。广义而言，所有能够改善人们物质文化生活的公益性事业以及采取的措施都可以统称为福利。广义的福利基本上概括了人们所享受的一切物质待遇，其中也包括了社会保险、社会救济、社会优抚等内容，所以，广义的福利几乎成为社会保险的同义语。而狭义的福利则是专指国家社会保障体系中除了社会保险、社会救济和社会优抚以外的，致力于改善人们物质文化生活的事业与相关措施。本节主要讨论狭义上的福利。关于社会保险本书将在下章单独加以说明。
一、公共部门福利的内涵
1.公共部门福利的含义
公共部门福利，是指公共部门为改善和提高政府及其公共事业单位员工生活质量而采取的一系列措施。公共部门福利一般是通过增加集体福利设施、建立各种补贴制度等方式，以低费或免费的形式来满足公职人员某些普遍性和共同性的消费需要。
2.公共部门福利的特点
与企业福利和社会保险相比，公共部门的福利有以下特点：①公共部门福利只能是在本单位就业的工作人员才能享受（有些福利项目公职人员家属也可以享受，但不是全部）。这是因为，福利的直接效用是保障在职工作人员一定的生活水平和提高其生活质量。公共部门提供福利，一方面是为了保证组织的向心力和凝聚力，培养公职人员的归属感和团队意识，促使其乐意发挥主动性，更好地服务于本部门；另一方面有助于提高部门的社会声誉，吸引和留住优秀人才。②公共部门福利一般以普惠制方式向工作人员提供（某些企业或者项目可能会根据公职人员供职时间长短和贡献大小来规定其享受待遇的高低差别这是因为福利的职能主要在于以共同癌费的形式满足普遍和共同的需要，它并不是谋生的手段，而只是作为工资收入的一种补充。并且福利的发展趋势是以集体福利为主，因而一般情况下它不体现按劳分配的原则。③公共部门福利资金来源取决于单位的性质，可以是财政拨款，也可以是组织的资金盈利。单位的福利水平主要取决于组织的经济状况。此外，组织领导者的偏好及观念、意识会影响其对工作人员福利的重视程度，并在薪酬组合方式上有所体现。
3.公共部门福利与社会保险的区别
公共部门的福利虽然社会保险同属于社会保障这一体系，但两者间存在着根本的差别：
第一，两者的目标不同。社会保险具有保障性，其目标在于保障劳动者的基本生活水平，所谓基本生活水平即维持原有的生活水平；而福利的目标则在于使人们的生活水平在原有的基础上进一步得到提高；
第二，两者的作用性质不同。社会保险一般是由国家立法强制实行的，具有强制性、互助共济性；而福利则是既有法定的，也有组织依据实际情况自主施行的，具有自主性；
第三，两者的享受条件不同。社会保险以权利义务的对等为基本原则，要享受社会保险提供的待遇，必须具备相应的基本条件；而福利则不需要享受者为之付出代价，换言之，享受福利待遇是无特定条件的。
二、公共部门福利制度设计的影响因素
在公共部门福利制度的设计上，需要充分考虑以下因素：
1.国民的经济发展水平与相关法律、法规和政策
公职人员的福利水平要在不违背国家相关法律、法规和政策的前提下，与国民经济发展7尺平相适应。一方面，公共部门工作人员的福利费用，大都来自国家财政预算拨款，因此国民经济发展水平直接影响并决定福利水平。另一方面，我国福利项目存在不合理现象，一些部门或组织随意提高福利标准，或巧立名目，采用各种方式滥发福利性补贴，导致部门之间攀比跟风，严重损害了国家的利益。所以，健全有关规章制度，使福利制度设计符合国家法律、法规和政策，是十分必要的。
2.组织的战略目标和经济承受能力
福利制度应符合组织已定的战略目标规划，并与组织承受能力相适应。作为工资的补充形式，福利要与组织的工资、奖金和津贴制度相协调，与组织的战略规划相一致，否则不能起到激励作用，反而会影响组织的战略目标实现；同时，福利虽然属于公益性事业，但仍然需要必要的经济投入，也会产生管理成本，因此，必须充分考虑组织的经济承受能力，尽可能达到福利的管理成本最小化。
3.工资
福利制度设计要正确处理工资与福利的主次关系。正确认识到，工资在国民收入分配中占据主导地位，而福利只是一种辅助分配形式。根据我国公共部门福利工作的现实情况，发展趋势应是逐渐降低福利在薪酬当中的比重，将一部分福利性补贴纳入工资标准。究其原因，是因为福利在具有某些优越性的同时，也存在与宏观经济管理目标相背离的弊端。比如：过多的发放福利将导致社会成员个人收入差距的不断拉大，进而削弱员工的工作动力；福利属于典型的隐形收入，现有的税收手段很难对其进行有效追踪检査，导致大量税源的不断流失，影响国家的财政收入。因此，公共部门必须正确处理两者的关系，确保工资在国民收入分配格局中的主体地位，员工福利只能是对工资的必要补充。
三、公共部门福利制度的内容
《中华人民共和国公务员法》第七十六条规定：“公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。”这是我国法律对公务员福利的规定，相对于事业单位，其福利情况基本和公务员福利相近。因此我们将两者合并到一起，不再另开篇幅讨论公共事业部门的福利。
公职人员的福利受各单位自身经济实力、管理目标和员工的不同需要的影响，因而同为公共部门的不同单位，其福利内容可能差别很大。虽然如此，市场经济国家的公职人员福利制度一般都有一定的规定，大致包括：带薪节日与假期、各种补贴或补助、各种优惠服务等制度。我国现行的公职人员福利包括福利补贴、补助，节假日制度，探亲制度，休假制度，集体生活福利设施等。
（一）福利补贴、补助制度
1.生活补助
依照有关规定，我国国家机关、事业单位的工作人员可获得各种生活补助，包括：洗理费、书报补助、夏季防暑降温费、夜餐补助、独生子女牛奶补贴、婴幼儿补贴等。
2.交通费补贴
一些大中城市中，由于工作单位和住宿地点相距很远，公职人员上下班乘车时间较长，因此所需交通费用较高，造成公职人员的经济负担。根据国家规定，各单位实行交通补贴，有些地区根据上下班时间调整了公共交通车辆的班次并实行优待月票。依照相关规定，交通费补贴的实施范围是省、市、自治区人民政府所在地，以及50万以上人口的市和重要工矿区，补贴对象是家距工作地点2000米以上，必须乘坐公共汽车、电车或骑自行车上下班的职工，一般是补贴固定金额或月票的一定比例及适当的自行车修理费。经费从事业经费或行政经费中开支。
3.冬季宿舍取暖补贴
职工冬季宿舍取暖补贴制度是逐渐形成的。建国以前，考虑到海拔和天气因素，东北地区、内蒙古地区和铁道、煤炭系统冬季给予部分职工一定数量的烤火煤。建国以后，这种制度保留了下来，经过不断发展，逐渐形成了目前的冬季职工宿舍取暖补贴制度。国家有关文件对取暖费发放的范围、时间、数量都有规定：取暖补贴的实施范围为秦岭一淮河以北地区及以南地区个别海拔较高、气候寒冷的县、自治区；补贴对象是在单位工作满1年以上，与家属同住在一起的职员；住在有暖气设备住房的职工，由国家免费供暖，不发给取暖补贴。从2003年开始，单位统包、个人无须缴费的福利供暖方式，逐步变成居民家庭直接向供热企业缴费的供热制度，采暖费用则通过多渠道筹集，由政府、单位、个人共同负担。这一制度的建立减轻了职工的生活负担，保证了他们在寒冷季节的正常生活。
4.通讯补助
科员以上公务人员都享受公务活动无线通讯工具补助，级别不一样，补助标准也不一样。副局级以上公务人员还享受住宅电话补助，地方公务人员享受住宅电话补助的级别相应降低。
5.生活困事补助制度
对于生活难的公职人员，国家明确规定：凡是基层单位中生活确实发生了困难的职工，都可以按规定得到定期补助和临时补助。同时国家就不同地区的补助标准做出了明确的规定，并根据经济发展与物价水平变化做出调整。国家规定公共部门困难补助经费，一般不少于福利费总金额的60%。另外，还可从银行冻结的结余经费中提取一部分，并由国家财政拨款一部分，用于职工生活困难补助。
（二）探亲制度
针对我国地域辽阔，人口分布极不均匀，各地经济发展又有很大差异，在不同时期内各地区不断有新的生产建设和工作任务，国家为解决公职人员分居两地的配偶、父母亲团聚问题建立起探亲制度，包括享受探亲假的条件、探亲假期和假期待遇三方面的内容。
可以享受此项福利制度的对象和条件是：凡在公共部门工作满1年以上，与配偶不住在一起，并且不能在公休假日团聚的，可以享受探望配偶的待遇；与父母都不在一起且不能在公休假日团聚的，可享受探望父母的待遇。未婚公职人员探望父母，每年给假一次，假期20天。若单位当年不能给假或本人自愿两年探亲一次，两年合并一次假期为45天。已婚公职人员探望配偶，每年给一方探亲假一次，假期为30天。已婚公职人员（双方在一起）探望父母，每4年给假一次，假期20天。可根据实际情况给予路程假，探亲假与路程假均包括公休假日和法定假日。已婚公职人员探望配偶和未婚公职人员探望父母的往返路费，由所在单位负担；已婚公职人员探望父母的往返路费，在本人月标准工资30%以内的，由本人自理，超过部分由所在单位负担；年满50周岁，连续乘火车48小车以上的，可以报销硬席卧铺费用；中途必须中转住宿的，可以报销住宿费。
符合探望配偶条件的公职人员，因工作需要当年不能探望配偶，其不实行探亲制度的配偶可以到公职人员工作地点探亲，公职人员所在单位应按规定报销其往返路费。
国家机关、事业单位职工在探亲假和路程假期内，其工资按下列各项之和计发：
第一，机关工作人员，为本人职务工资、级别工资、基础工资与工龄工资。
第二，机关技术工人，为本人岗位工资、技术等级（职务）工资与按国家规定比例计算的奖金。
第三，机关普通工人，为本人岗位工资与按国家规定比例计算的奖金。
第四，事业单位职工，为本人职务（技术等级）工资与按国家规定比例计算的津贴（其中，体育运动员为本人体育基础津贴与成绩津贴）。
探亲制度解决了部分职工与家属两地分居的实际问题，一方面使职工可以与家人团聚，另一方面对于控制城市人口过猛增长，缓和城市住房等各项公用设施供应紧张的压力非常有利，符合群众利益也对国家有利。
针对在边远地区工作的公职人员，比如由内地到新疆、西藏、青海等地工作的职工和这些地区的本地职工都规定了特殊的更为优惠的探亲和休假待遇。
（三）休假制度
依照有关规定，我国实行劳动者每日工作时间不超过8小时，平均每周不超过40小时的工时制度。公职人员的休假包括法定节假日和特殊假日。元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节及法律、法规规定的其他休假节日为公职人员的法定休假日。特殊假日包括探亲假、年休假和婚丧假等。
平常安排公职人员延长工作时间，每日不得超过1小时，如系特殊原因，则每日不得超过3小时，每月不得超过36小时，并需给付不低于正常工资150%的报酬；在休息日安排公职人员工作又不能安排补休的，需给付不低于正常工资200%的报酬；在法定休假日安排公职人员工作的，需给付不低于正常工资300%的报酬。
各单位在确保完成工作、生产任务，不增加入员编制和定员的前提下，可以安排工作人员年休假。具体的休假规定为：
（1）参加工作满5年、不满15年者，每年休假7天；参加工作满15年、不满25年者，每年休假10天；参加工作满25年以上者，每年休假14天。
（2）获得中共中央、国务院授予的或省、市、自治区和国务院各部委授予的劳动英雄、劳动模范称号并保持荣誉的，获得中央军委部队军以上单位授予的战斗英雄称号并保持荣誉的，可在规定享受的休假天数上增加5天。
（3）按照国家有关规定已享受了探亲假、婚丧假、生育假的，仍可享受休假待遇。
（4）安排疗养或休养的人员，其疗养或休养的时间应计算在当年的休假时间内。
（3）一年内连续病假超过半年或事假累计超过15天的，不再享受当年的休假待遇。如在本年休假以后再请病、事假超过上述规定的，在下一年度不再安排休假。
（6）脱产一年以上参加各类学校学习的党政机关工作人员，当年不再享受机关的休假待遇，毕业后回机关工作的，从下一年度享受休假待遇。
（7）休假时间的计算，包括星期日（公休日），不包括法定节假日。
（8）休假期间工资照发。
（9）区、县、局党政领导干部休假应事先征得市委组织部同意。
（10）各单位应注意均衡安排休假，因工作特殊需要，经领导批准可以分两段休假，但不得跨年度使用。
（11）休假方式一般以就地休假为主，一律不准搞公费旅游，也不得以不休假为由向工作人员发放或变相发放钱物。
女职工的产假为90天，晚育的增加奖励假1个月（不休奖励假的，给予女方一个月工资的奖励，奖励费由夫妻双方单位各负担50%），经女职工所在单位批准，可以再增加产假3个月，但减免3年独生子女奖励费（独生子女奖励费从领取《独生子女父母光荣证》之月起，每月发给5元～10元的奖励费，至独生子女年满18周岁止，夫妻双方单位按本单位标准，各发50%）。
职工本人结婚的，可以请婚假，假期为7天。如果女年满23周岁，男年满25周岁以上初婚的，为晚婚，增加奖励假7天。假期均不包括公休日、法定假日在内。
工作人员因病休假在2个月以内的发给原工资。工作人员因病休假在2个月以上的，工作年限不满10年的，发给本人原工资的90%；工作年限满10年的，工资照发。工作人员因病休假超过6个月的，工作年限不满10年的，发给本人原工资的70%；工作年限满10年及以上的，发给本人原工资的80%。
凡因私事必须本人办理的，可以请事假，事假全年累计在15天以内的，工资照发；超过15天的，可酌情扣发超假期间工资。工作人员的配偶、直系亲属、同住岳父母（公公、婆婆）去世的，可以请丧假，假期不超过5天。到外地奔丧的，可以酌情给予路程假。假期工资照发。
（四）集体生活福利设施
单位集体生活福利，目的在于减轻公职人员的家务劳动负担，使其有更充沛的工作精力和更充分的自我发展机会。
目前，我国公职人员的主要福利设施有：
（1）员工食堂。员工食堂主要实行收支差额补贴，不以盈利为目的。
（2）保育设施。保育设施的设立是为了减轻女性公职人员的保育负担，保证人口再生产的顺利进行。包括托儿所、幼儿园等。
（3）员工住宅。
这是我国集体生活福利的主要部分，包括单身集体宿舍、家属住宅、廉租住房、集资建房、住房公积金以及购、租房补贴等，其中住房公积金是近年来才实行的住房福利措施，其做法是，每月扣除公职人员工资的一定比例，单位再配之以相应的款额，双方共同筹资，积累一笔住房基金。积累到一定规模，可发给个人自由购置商品房，或由单位代购。住房基金属于公职人员个人的部分，可以转移和继承。此外，还有福利住房制度。一般是根据工作人员的级别、工龄、年龄、家庭人口等因素由单位分配住房，同时实行低房租制度。随着改革开放以来社会经济发展与人民生活水平提高，这种福利分房制度逐渐成为滋生腐败的原因之一，因此成为福利制度改革的重点。
（4）其他设备。包括浴室、理发室、卫生室等。
（5）集体文化娱乐设施。
四、目前我国公共部门福利制度的弊端
公职人员的福利制度，对于保障我国公共部门工作人员的生活水准，维护公职人员身体健康，促进事业发展等起到了积极的作用。然而随着经济和社会的发展，其存在的问题也逐渐暴露出来，主要表现为：
1.福利在公职人员全部劳动报酬中所占比重过大
长期以来，我国实行的是“低工资、多补贴、泛福利”的分配模式，这种模式下，很大一部分劳动报酬（如住房、文化设施等），是以物化形式（即非商品形式）无偿提供给公职人员，而不进入工资，这明显与发展市场经济体制不相适应。
2.福利社会化程度低
一些本来应该交给社会承担的福利设施（如幼儿园、浴室、卫生室、车队等），都是由公共部门来承担，形成了怪异的“公共部门办社会”现象。这样不但增加国家财政负担，也不利于机构的人员精简和工作效率的有效提高，同时还导致许多了福利设施得不到充分利用而闲置浪费。因此福利制度的改革迫在眉睫。
本章小结
薪酬是公共部门人员所获得的劳动报酬和基本生活保障。我国公共部门人力资源的薪酬制度贯彻按劳分配的原则，依据工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。我国已经建立公共部门人员薪酬的正常增长机制，并保障公共部门人员的薪酬水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。公共部门人力资源的薪酬由基本工资与津贴、补贴和福利构成，基本工资是薪酬当中的最主要部分。本章分别探讨了公务员和公共事业单位的薪酬制度。公务员的薪酬制度包括：基本工资（含职务工资和级别工资两部分）、津贴和补贴。公共事业单位的薪酬制度包括基本工资（分为专业技术职务工资、职员职务工资和技术等级工资）和津贴。公共部门人员按规定享受各种福利待遇，国家实行工时制度和休假制度。
思考题
1.什么是薪酬？薪酬与报酬、工资与薪水有何区别？薪酬的组成部分有哪些？
2.工资的形式有哪些？公共部门人力资源工资制度有哪些类型？
3.公务员薪酬制度的制定需遵循哪些原则？公务员薪酬的构成部分有哪些？
4.公共事业单位人员的分类有哪些？其薪酬制度的构成部分有哪些？
【案例】
事业单位工资改革要与公务员同步
事业单位工资比公务员低一大截“公务员收入增加了，事业单位工资改革还没有落实。2006年，国家改革和规范了公务员和事业单位的基本工资制度，2007年改革和规范了公务员的津补贴，多数公务员都增加了收入，然而事业单位的这项改革，直到现在只走完了第一步。收入分配制度改革第一步，把事业单位的基本工资纳入了较低档，而第二步绩效工资和津补贴改革又迟迟没有出台，工作人员待遇处于偏低的状态。这一问题已成为事业单位职工谈论最多的话题，也引起了社会各界的广泛关注。”据祁委员调查，目前，事业单位工作人员与公务员收入水平已经存在较大差距。以云南省为例，云南省现有事业单位3万多个，从业人员约150多万人，其中95%以上集中在教育、卫生和科研等单位。2008年，省级单位在职公务员的津补贴人均标准接近30000元/年，退休公务员的生活补贴标准近21000元/年。而据不完全统计，省级在职事业人员津补贴人均只有19795元/年，退休事业人员津补贴人均只有9015元/年，仍维持在2005年前后的水平。两相比较，事业单位工作人员与公务员收入水平已经存在较大的差距。
“事业单位现行的收入分配制度远不能反映事业单位人员所拥有的知识和能力的真正价值。这对于稳定事业单位工作人员的队伍是一个挑战。事业单位的工资水平背离其市场价位，不仅违反了按劳分配原则，也没有体现知识、技术等生产要素参与收益分配的原则，使职工没有得到与其付出相适应的报酬，实质也是一种分配不公。”
确保教师收入不低于公务员平均水平
为此，祁德川委员建议，中央应尽快制定出台规范事业单位津补贴的统一政策，有关部委应尽快开展规范全国事业单位津补贴的政策调研，进一步摸清情况，制订方案并组织实施。由于各地经济社会发展不平衡，有的地方甚至还处在“保人员工资，保机构运转”阶段，即使有了好的津补贴政策，也难以兑现给职工。因此，一方面要尽快改革事业单位津补贴，另一方面要明确各级政府和公共财政责任，要对这些贫困地区、特别是西部边疆民族地区要给予适当倾斜，确保事关国计民生的科教、卫生、文化等公共性事业单位津补贴的及时足额发放。
祁德川委员提出，中央将事业单位津补贴改革纳入事业单位整体改革中加以统筹规划，重新清理调整事业单位布局，确保从事义务教育阶段教师收入水平不低于当地公务员的平均收入水平，事业单位退休人员待遇与公务员退休待遇大体相当。
防止新一轮“大锅饭”现象
据了解，目前事业单位收入分配中激励性部分比例较低，许多单位津贴和奖金部分往往釆取按职工个人固定工资的对应比例发放，致使这部分活工资成为固定工资的补充或附加，没有发挥其应有的激励功能，单位内部各类人员工资收入差距过小，形成事实上的平均主义倾向，津补贴没有真正搞活，不能调动专业技术人员的工作积极性。为此，祁委员的建议是逐步建立符合各类事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度，形成完善的收入动态调整机制和有效激励机制。事业单位工资应由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。（记者许建龙）（本文来源：新华网）
问题：我国目前事业单位和公务员工资制度存在哪些问题。
