俞建国
内容提要：今年是改革开放三十周年。回顾三十年来的改革历程，国有企业改革始终是重要内容，它为市场经济发展提供了重要的微观基础。改革之初提出了社会主义商品经济理论，与之相适应的企业改革理论是企业本位论（1980年）；1992年提出了社会主义市场经济理论，与之相适应的企业改革理论是国有企业要进行战略性调整（1995年）。这是对国有企业两个带有里程碑性质的认识。在逐步走向完善的社会主义市场经济体制的新时期，需要对国有企业做更准确的定位，在“不为”和“有为”间把握好“进退”的界限，掌握好主导国民经济的艺术。
对国有经济进行战略性调整是完善我国社会主义市场经济的重要一环，因为没有各司其职的市场主体，就不会有良好的市场秩序。调整国有经济，就是要让它在市场经济中发挥特殊的作用——非国有经济发挥不了的作用。1992年党的十四大报告提出要建立社会主义市场经济体制，五年之后，党的十五大报告明确指出要对国有经济应进行战略性调整，社会各界由此达成共识。自那时以来已有十年之久，中央的方针政策应该说是明确的，但进展却不尽人意。
（一）中央的方针是明确的
对国有经济进行战略性调整，中央以正式文件形式第一次做明确表述是在1997年党的十五大报告中。报告指出，“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”
1999年，在十五届四中全会《关于国有企业改革和发展的决定》中，对上述方针又做了进一步阐述。决定指出，“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。”并明确提出了国有经济需要控制的范围，主要包括四部分：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
至此，中央文件关于国有经济战略性调整的方针已经表述得十分清楚了。这一方针包括以下要点：第一，国有经济需要控制的领域是有限的，民营经济是国民经济的重要微观基础。第二，国有经济只有比较优势而无全面优势，这是由国有经济和民营经济不同的性质所决定的。第三，对国有经济和民营经济实行必要的分工是发挥国有经济优势的重要保证，不为才能有所为。第四，国有经济应发挥作用的领域除国民经济命脉部门外，主要是民营经济暂时不愿意进入和无力进入的领域。第五，有进有退的战略调整是发挥国有经济优势的有效途径。
（二）如何确定“进退”的边界
但落实中央的方针远非易事，因为“进”和“退”、“不为”和“有为”的界限并非泾渭分明。对市场经济期望值较高的人士希望国有经济多退一些，退得快一些，以便为民营经济腾出发展空间。而对国有经济期望值较高的人士则认为不必言退，那些竞争力强、经营良好、效益卓著的国有企业不仅不需要退，还要大力发展；最多把那些在市场竞争中败下阵来的企业“关停并转”处理掉就是了。
对于前者，有一个度的问题，这涉及对国情的准确把握，主要是对我国民营经济能力的把握，对政府市场经济管理能力的把握，以及对国有企业优势状况的把握，同时，也涉及对产业安全和国企“走出去”的认识。应该说，在国企“进、退”的问题上，“过”与“不及”，都会给国民经济健康发展带来损害。对于后者，可以说这基本否定了国有经济战略性调整的必要，这样的认识实际上还停留在20世纪90年代中期以前初级阶段的水平，把国有企业的作用混同于民营企业。
（三）国资委关于国有经济的部署：重要行业和关键领域划分
2006年12月，在十五大之后的9年，借国务院办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》之机，国资委领导人接受了新华社记者的专访，明确提出了国有经济所需要控制的行业和领域。根据国资委的部署，将国有经济（主要是中央企业）需要控制的程度分为两类，第一类，对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济应保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大领域。第二类，对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业，国有经济保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九个领域。
迄今为止，这是国有企业主管部门第一次对十五大报告关于国有经济战略性调整的方针所做出的明确回应和具体部署，也是对现存国有企业特别是当时160多家中央企业的地位和作用类型所做出的一次重要划分。
对国有企业在国民经济中的地位和作用做上述划分和部署，笔者认为基本上是正确的，有利于落实中央的战略方针，使国有经济向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。那么，下一步究竟该如何调整呢？
现存的150多家中央企业可划分为21个行业或领域，每个行业或领域有若干家企业。第一类七大行业或领域约有40家企业，第二类九个行业或领域约有60家企业。此外，还有商贸流通、投资、农业、咨询和其他等五个行业或领域的企业约50多家，这一类企业所处的领域市场化程度较高、竞争激烈，有些行业和领域国有经济尚须保持一定的控制力或影响力，有的则可以退出，这是与前两类不同的地方。
通过进一步的分析可以发现，现有21个行业或领域的中央企业，在国民经济95个大行业中就分布有36个左右。如装备领域，由普通机械制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造业和仪器仪表等四大行业组成；化工领域，由化工、医药和化纤三大行业组成。据有关资料，中央企业仅三级以上企业（即总公司、子公司和孙公司三级），在国民经济95个行业中就涉足86个之多。如果算上四级、五级企业，不要说大行业，就是三百多个中行业、近千个小行业也都快覆盖全了。
因此，为了加强重点，提高国有资产的质量，必须进一步明确“安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业、支柱产业和高新技术产业”究竟涉及哪些具体行业、哪些企业、哪些生产环节。如果不搞清这些细节，调整就只会停留在表层，仍然无法实现中央的战略意图，因为细节决定成败。
（四）对国有经济调整的进一步思考
首先，对国有经济需要控制的行业和领域，对控制程度应有明确的判断。例如，以销售额或资产额为标准，有些行业国有企业可能需要占80%以上（包括国有绝对控股企业和相对控股企业），而有些行业只需要占30%即可。如果没有这些具体标准，不是控制过度，就是控制不足，而过犹不及，将进退失据。
按照上述原则进行国有经济调整，最终会形成一个比较合理的国有经济布局。下面就是一个可供讨论的方案（主要是中央企业）。
其次，按照上述原则，还须进一步确定不同行业和领域国有企业的产权形式及产业组织形式（即企业数目）。
（五）国有经济布局的现状
当然，上述方案尚需做进一步的调整和修正。不过，当我们稍微深入地观察和了解了国有企业的现状，会发现这样的“方案”仍有纸上谈兵之嫌，真正感受到“理论是灰色的，生活之树常青”的道理。因为与10年前相比，现在的国有企业已发生很大的变化。
首先，关于国有企业的主营业务。由于长期以来一直强调要把国有企业“搞活”“保值增值”，努力落实企业各项自主权，结果，“什么赚钱干什么”成了绝大多数国有企业的基本经营原则。除一部分国有企业有明确的核心业务和围绕核心业务的辅业外，许多国有企业的业务可以说已经到了五花八门、遍地开花的地步。经过多年的“多元化”、“多角化”经营，目前国有经济的分布领域如前所述已经可以覆盖绝大部分国民经济大小行业。为了避免业务过于分散、缺乏竞争力等问题，自2004年以来，国资委分七批对150多家中央企业核定了主业，每家企业约2～4项不等。
据了解，一家从事贸易的中央企业，其主业除了经营鞋类、箱包、日用器皿、文教用品、旅游用品、家用电器、塑料制品等传统商品外，又将纺织品、服装、金属制品、化工品、电子元件等纳入主营商品业务范围，后来又开辟了天然橡胶、有色金属、大理石、可可豆等资源性产品的进口，近年还突然向高新技术领域进军。而所有这些业务被“打包”为两项主业：原材料、产品贸易及相关实业投资，新能源研发、制造及相关服务。另一家中央企业，原来的主业收入已不到销售额的1/3，而这几年发展起来的所谓成长性好、赢利性好的业务则占了2/3.当然，所有这些业务均被认定为主业。据了解，类似的国有企业甚至中央企业为数还不少。此外，单是中央企业，以房地产为主业的达13家，而三级以上企业经营房地产的则多达500多家。
向高赢利领域发展是普通企业的正常追求，却成为当前国有企业经营中的普遍倾向，这显然与中央关于国有企业战略性调整的方针背道而驰。
其次，关于企业组织。我们知道，目前150余家中央企业，三级及三级以上企业多达16000余户，平均每家中央企业所拥有的子公司在百户以上，而最多的可达六七百户。国资委要求各中央企业把企业层级控制在三级以内，这就是说，有四级的应当是普遍现象，有五级的也不在少数，个别的可能层级还要多。这必然出现企业组织极为松散的问题。许多中央企业的三级企业资产和销售收入不足亿元，职工不过几十人，是名符其实的中小企业。甚至有些二级企业（即子公司）的资产仅两三百万元、三五位员工，更是名符其实的小型企业，很难想像这类企业的三级、四级企业会是什么样子。靠这样大批中小企业拼凑、堆积起来的“大型企业”，是局外人难以想像的。企业组织如此分散，必然导致管理松散，能“包”的都包出去了。这种粗放式经营，不但监管困难，也极易造成国有资产流失，并很容易成为贿赂官员的一条特殊渠道——当上级公司把用于行贿的钱款一级一级打入下级公司，特别是设于省外的公司后，要查出贿赂资金的来源真比登天还难。故一家国有大型企业竟提出了这样的口号：“我为公司做贡献，不给公司添麻烦”。什么“麻烦”？就是出了“事”，个人要“勇于”承担责任，不能把这一层一层的复杂关系交代出去！
