先贤曰：“政在理财”。理财的基本内容可以用“开源节流”四个字概括，党的十六届三中全会关于税制改革的原则“简税制、宽税基、低税率、严征管”若以开源节流来审视，那么其中的“宽税基”和“严征管”可以归于开源，而“简税制”和“低税率”则属于节流。需要说明的是，一般的“开源”是指经济意义上的开源，即发展新的经济增长点；但财政税收意义上的“开源”，则多指寻找新的税源。
开源和节流相比，无疑前者更难。再具体讲，在开源的两项措施里，“宽税基”更难，因为宽税基无论是扩大税目还是增加税种，或者是费改税，都是对各种利益主体之既得利益的重新调整和配置，尽管我国是共产党领导的中央集权制国家，尽管我国已从十多年前开始实行中国特色的社会主义市场经济体制，但要想顺利地对各个地区、各个部门、各个利益集团的利益进行重新调整，绝非容易。从1998年开始的交通运输行业的费改税，迄今（2004年）已经七个年头，这期间虽然经过全国人大常委会修改了《交通法》，并以国务院发布暂行条例的形式出台了车辆购置税，但最主要的燃油税至今还因种种原因不能出台，可以说人们曾寄予厚望的交通运输业的费改税工程到现在还是“半拉子”工程。“宽税基”之难由此可见一斑。
然而，宽税基再难也必须要搞，因为它不仅关涉扩大财政收入，而且在很大程度上关涉到社会公平和解决计划经济体制遗留下来的许多非规范非法制的地方和部门的收入问题。说到这里，“宽税基”的目的也就在其中了。循着以上线索，我们就可以大胆预测“宽税基”当前和今后有可能涉及的范围。
就扩大收入的意义上看，当今中国税制体系已经相对完善，除过下面将要详细谈到的“费改税”工程以外，开征新税的选择不多。农业税制和海关税制不论，因为它们都是“简税制”的对象；就工商税制而言，流转税已经囊括了所有的工商经营活动，实现了普遍征收的原则，而所得税的征收对象也涉及了所有经营活动的利润，再通过财产税、行为税的拾遗补阙，应该说可供选择的新税源已非常有限了。只有1994年税制改革中已列入方案，但始终没有出台的遗产税和赠与税，可以作为未来开征新税的首选，但是这两个税（也可以合而为一个税）增加收入的意义微乎其微，设置它的目的只是为了防止富有者的子孙不劳而获，而且就技术层面上看，需要一系列的制度配套，成本势必很高。所有税种中，可以为“宽税基”作些贡献的税种，现阶段只有个人所得税、增值税和消费税三种。个人所得税是针对个人征收的一种所得税，既有财政意义，更有调节贫富的社会意义，然而由于主客观原因，在后一个目标上，舆论普遍认为不仅没有起到正面作用，反而还起了逆调节的作用。因为个人所得税收入总额中工薪阶层的纳税额占了百分之八十，而中高收入者，特别是富裕阶层的非劳动收入税收“漏洞”还很大。因此在个人所得税设计中有必要将目前的分类征收改为分类与综合征收相结合，通过扩大税基看看能否起到调节的作用。但这种改革就整个“宽税基”而言，贡献还是不大。增值税是我国目前税收收入最大的税种，但也是一个实施只有十年的年轻税种。它的设计思想是对商品生产流通和劳务服务各个环节的增值额征收，以避免传统的销售类税种对已纳税销售额重复征收的弊端，不致因产品和服务的环节增多而使税负畸重。但这就要求增值税的计税范围囊括商品生产、批发、零售和进口以及加工、修理修配劳务的全过程。由于种种原因，现行增值税并没有做到完全覆盖，往前没有涵盖农业这个环节，往后则把建筑安装和交通运输业甩在了外面。这样，增值税的理念就不能完全体现，对一些纳税人也不公平。虽然1994年税改后，对这个缺陷打了一些政策“补丁”，但终不是长久之计。下一步税改，是考虑把这几个环节纳入增值税税基的时候了。但这只就增值税而言，而从整个税制而言，并没有因此扩大税基，只不过是把营业税的一部分税基划到增值税范围而已。消费税是对特定商品征收的一种流转税，现阶段其征收对象主要是烟、酒、化妆品、汽油、柴油、小汽车等高档消费品。选择哪些产品或消费行为作为新增“税基”，笔者很难臆测，建议读者以主人翁精神根据其立税宗旨，提出建议，应该更好。
如此而言，“宽税基”似乎有些近似无源之水，否，有一个大的税源可以拓展，这就是前面所说的“费改税”。所谓“费改税”，就是对各级政府及其部门收取的各种规费进行清理，将不合法不合理的坚决取消，而对那些属于社会公共服务的合理收费，逐步经过法定程序改为税。在法制社会，向纳税人收取的任何费用都必须经过议会审查批准，这也就是税收法律主义的精髓——没有代表不纳税。但在我国，1979年改革开放前，法制不健全，即便当时仅有的七种工商税，也都没有经过全国人大立法，全部都是以国务院暂行条例的形式发布的。改革开放以后，经济发展迅速，各项建设亟待上马，各类产业需要监管，方方面面的欠账也都有待弥补，因此对财政的需求非常旺盛。为调动地方的积极性，政府“不给钱，给政策”，允许一些地方、一些行业以收费的形式弥补经费缺口。然而这类政策，打开了乱收费的潘多拉魔盒，各种合法的、不合法的，或者合理不合法的，或者既不合理也不合法的收费，都搭上了便车。进入90年代以后，以“乱收费、乱摊派、乱罚款”为特点的“三乱”肆虐，各级政府的预算外收入几乎和全国一年的税收收入相等，搞得“民怨沸腾”，逼使政府下决心整顿。措施可曰“正本清源”，也就是如前所说将各类收费中属于公共物品、公共服务的逐步改为税，而对那些不合理的收费则全部清理、废除。按照先易后难的步骤，国务院首先确定以交通运输行业为突破口，将交通管理部门收取的车辆购置费改为税，将收取的各种养路费取消，改向机动车辆使用的燃油征税。前一项费改税进行得很顺利，后一项因为牵扯到征税后燃油价格上升，因此决策层非常慎重，想等到国际市场燃油价格下降或平稳后再正式出台，以尽量减少对市场的影响，然而这几年石油价格一直居高不下，以致“燃油税”始终是“只听楼梯响，不见人下来”。
在对交通运输行业进行“费改税”的同时，从2000年起，中央着手对“三乱”的重灾区农村的税费体制进行改革。其核心内容是清费并税，将县、乡政府以及村级组织各类收费取消，适当提高农业税税率，同时逐步取消农业特产税。到2004年，这项改革已经取得了阶段性的成果，农民的税负不同程度的有所降低；但相对于农民的整体收入水平来说，负担仍然很重，而且和城镇人口的税负相比，对农民继续征收具有所得税意义的农业税，也极不公平。所以农业税费改革的最终目标正如党的十六届三中全会决定所明确的“创造条件逐步实现城乡税制的统一”。最终取消农业税，并不是农民或农产品的生产和经销不纳税，而是把农民、农业纳入工商税制体系与城镇人口一视同仁对待，实行“国民待遇”，即按工商税制衡量，农民、农产品如果达到纳税标准，那么该征流转税就征流转税，该征所得税就征所得税。就长远来说此减彼增，工商税制的税基将会扩大，而就短期来说农业税制的取消会缩小税基，而且在将农民、农产品并入工商税制以后，大批的个体农业生产者将由于规模小、商品率低而达不到流转税的起征点，更没有多少利润可供缴纳无论是个人所得税或是其他财产、行为税。
因此，就现阶段来说，“宽税基”的目标还不能在农业领域里实现，必须将眼光转向其他领域。
沿着“费改税”的思路，扫描社会经济的各个领域，我们的眼光会“豁然开朗”。城镇建设、环境保护以及社会保障等方面都大有文章可做。
我国的城镇建设在改革开放后发展速度非常快，这一方面是因为过去欠账太多，需要加大投资以补偿，另一方面在投资上也放宽了限制，外资、内资都逐渐进入，投资方式也从有多少钱办多少事一变而为贷款搞建设，以使用权换投资等。城镇建设牵涉到土地转让买卖，各种公用事业的配套等等，单靠政府收取的城镇土地使用税、土地增值税、契税以及城市维护建设税等远远不敷使用；因此在这一领域各级政府出台的收费项目可谓最多，其中许多是合理的，因为建设者或使用者在购买土地、房屋等时，国家除过凭借政治权力应向他们征税以外，还可以凭借财产权力向他们收费，问题在于各种收费中夹杂着许多地方自行其是的搭车收费，以致合理、合法的收费与不合理、不合法的收费搅缠一起，“剪不断，理还乱”。对这一领域实施费改税可以起到一石多鸟的作用，所以在十六届三中全会决定中明确提出“实施城镇税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。相信在这一领域实施费改税，将会大大拓宽税基。
环保领域也有许多收费，比如排污费等，这些收费无疑都是用于环境监测、治理和保护，事关每个人的健康和经济的可持续发展。民众对这方面的收费似乎意见不大，这一方面是他们认识到收费的意义，另一方面也是因为能够造成环境污染的大都是有点规模的企业，普通民众与环保无涉。但是环保收费毕竟是部门性的，一方面缺乏法律的坚实支持，另一方面其在使用方面也往往由于自收自支而缺乏更多的监督。因此，取消环保收费，征收环境税，应该成为决策者扩大税基的一个领域。
社会保障领域也是费改税最有可能实行的一个领域。在计划经济时期，全民所有制和集体所有制是经济的主体，职工一旦就业就等于进了保险箱，他们的住房、医疗、养老等今天人们视为后顾之忧的问题，都被政府和企业在低工资的前提下大包大揽了起来。同时还由于制度文化的考虑，那时职工几乎没有下岗、失业这一说。因此，今天意义上的社会保障也就不存在。改革使中国经济的主体日益多元化，企业以追求利润最大化为指归，必然要对职工进行“优胜劣汰”的选择，中国几乎在一夜之间出现了“下岗”、“待业”这种有中国特色的词汇。一旦企业因为种种原因陷入困境或破产时，那些依附企业养老的退休职工和待岗的职工，其生活来源就失去了保证。在这种情况下，中国的社会保障线开始逐步搭建，采取职工和用人单位各缴纳一定比例钱的形式，建立社保基金，并进行强制性的征收。许多省市都委托地税部门征收。建立并健全社会保障体系，既是实行市场经济的必需，也是“三个代表”以人为本的题中应有之义。在西方发达国家，社会保障制度是建立在征收社会保障税的基石之上的，美国联邦政府的财政收入中，社会保障税占了三分之一，正是因为设置了这个税种，才使全社会每个人都能维持有尊严的最基本生活保障，从而也使社会得以稳定。既然社会保障如此重要，同时又有着一定的法规基础，那么把社会保障费改为税也就不存在法理的障碍，因为费改税将使社保费的征收更具法律规范，收入更有保障，征收成本也能相应降低。因此适时将社保费纳入“宽税基”的范畴就是顺理成章的事情。
此外，从1986年开始随同纳税人缴纳的流转税额征收的教育费附加，实际上已经属于准税制，因为其征收不仅由税务部门负责，而且征管方法也基本与其他税种相同，虽名为附加，但几乎等同于税了。鉴于教育对国家对民族的重要性，开征教育税的呼声早已不绝于耳，有相当的民意基础，理由充分，不会招致多大的阻力，因此趁着“宽税基”的改革，将其一举扶正也应该顺理成章。
中国财政的性质自从上世纪90年代中期起正式定性为“公共财政”以后，可以说其理论和收支的方向都发生了重大变化。在理论上，财政收入的依据不再是“社会发展的必要扣除”、“公民的应尽义务”，而是支付政府提供的公共物品和公共服务；在财政支出上，将逐步退出建设领域，而把支出集中在保证国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员等公共物品和公共服务领域。按照这个思路检视政府的税收和收费，哪些该收哪些不该收，可谓一目了然。将其中符合公共财政标准的收费改为税，不仅是名称的改变，更主要的是法制的规范，可以把一些由部门掌握的收费、预算外收入，变为国家财政统一征收、统一使用的制度性收入。
应该说，“费改税”是“宽税基”的主要选择，现在还不能说它能因此增加多少财政收入，但至少它不伤税本，因为这些收入本来就在收取，费改税能把这类收入纳入法律的轨道，纳入国家预算的盘子，同时也纳入审计和人民监督的范畴。说到这里，也就触到了“费改税”的难点，就是如何将现今被地方、部门分割的利益，纳入法制的规范，其间必然要面对国家利益与各种利益的博弈，同时还要厘清各种部门法中的障碍，如同交通运输行业“费改税”时对交通法的修改一样。在这些程序之后，紧接着应该是由国务院拟定费改税的方案，报全国人大进行立法。这个过程不可能一蹴而就，可能得有三年五载反复审议、修改的过程，虽然如此，仍然必须这样做，要借税制改革的机会，改正过去税种出台由国务院以行政法规发布的不符合宪政精神的做法，确立税收法律主义的原则；哪怕目的再正当，再是为了全体民众的共同福祉，也必须经过人民代表的同意，并以法律的形式确定，这样才有可能成为纳税人自觉遵守的规范。
本文标题之所以把“疏浚”放在“开源”之前，正是指“宽税基”首先要疏通费改税的认识、利益、法规障碍，一旦河道畅通了，源头的水就会畅通无阻、源源不断地流入主河道，灌溉960万平方公里广袤的土地，造福民族、造福人民！
