政府是家族企业的重要的利益相关者，政企关系是环绕企业的制度互补结构的重要部分。许多学者认为，二战后东亚经济的发展是一种典型的政府主导下的赶超型经济。在这种体制下，政府控制大量稀缺的经济资源，并且全面深入地干预经济生活，因此，家族企业与政府关系的亲疏远近，将在一定程度上决定企业的发展前途，成为影响家族企业发展的重要因素之一。本节就把注意力集中于对企业而言这个重要的权益所有者———政府，探讨企业与政府之间的关系及此种关系对企业经营活动的影响。具体的分析结构如下：首先一般性地分析发达国家政企关系及主要模式，然后结合东亚经济发展的特点，归纳东亚家族企业与政府关系的特点，即政府统制型政企关系，最后对其进行简要评价。通过分析政企关系，可以掌握政府在东亚家族企业发展及企业制度结构形成中的作用，完善对企业制度的整体认识，并进一步厘清企业内外部制度之间的相关关系。
一、发达市场经济中的政企关系
在社会经济运行中，政府和企业是两个最基本的行为主体，两者之间不断变化和日益复杂的关系，对经济绩效和居民生活都会产生重大影响。为了提高经济运行效率，国家一般要界定这两个行为主体的作用范围，使它们在各自的分工范围内充分发挥各自的作用。
在发达的市场经济条件下，政府的行政资源主要配置在宏观调控和微观规制上，并通过这些职能的发挥与企业活动发生联系。政府宏观调控的主要任务是保持社会和经济秩序的稳定性，使社会和经济协调发展。政府的微观规制是政府站在完全中立的立场上，利用法律、法规对微观主体实施的外部管理，其作用的性质是弥补市场的缺陷。由此也决定了政府的微观规制只针对那些市场机制不能发挥作用的特定产业部门，它与宏观调控一样，是市场经济内在的要求，也是市场经济国家政府不可缺少的经济职能。所以，市场经济中政府的宏观调控和微观规制构成了企业运行的外部环境。在这种市场条件下，政府在处理与企业的关系时，是围绕市场这条主线来分析哪些事情是企业自己可以确定的，哪些需要政府来干预。政府通常处于市场之外，通过控制市场参数，间接对企业施加影响，不存在行政性的直接干预。政府的法律、措施完全透明，在行使管理权力时，必须以法律为依据。从政府与企业的权利结构看，由于政府的法律规则明确且稳定，政府不能轻易改变规则，政府对企业的限制作用很小，政企关系始终保持公平交易的关系。政府是公共权力的代表，对所有的企业一视同仁，不与任何企业保持特殊关系，以至于人们称这种政企关系模式为“离散型”政企关系。
当然，在发达国家内部，由于不同的经济发展历史，也存在不同的政企关系，如日本的政企关系相对来说非常紧密，有人称之为“朋友式”关系。这也提示我们，政企关系没有固定的模式，一国（或地区）存在什么样的政企关系，取决于一国（或地区）经济所处的历史环境、经济发展阶段以及市场经济发育程度等众多因素。
二、赶超型经济与权威主义政府对政企关系的影响
东亚经济具有典型的赶超型经济特征，这种经济特征导致政府在国家经济发展中发挥着举足轻重的作用，进而决定了政府和企业的关系呈现出与西方发达国家的不同之处。
1.东亚赶超型经济与政府干预。
东亚各国在二战前大多是发达国家的殖民地。长期的殖民统治，使得各国经济发展落后，具有所谓“后发展症候群”的重要特征，如市场体系发展不良、资金匮乏、技术水平低下等。后发展的地位决定了它们在相当长的一个时期内都处于“赶超”先发展国家的状态。后发展经济的特征和赶超经济的性质决定了政府在实现赶超过程中必须起主导作用，这意味着东亚国家政府有必要对经济进行更深程度的干预，具体表现在以下四个方面。
第一，后发展国家不能跟在先发展国家后面亦步亦趋，而必须另辟发展的蹊径。“要使现代化、产业化在这样的社会扎根，就不能缺少由政府主导的‘自上而下’的切实现代化、产业化政策。后进国家的社会发展只能依靠自上而下的引导。”在不发达国家内部，“市场秩序”还未壮大到能够整合社会秩序的程度。在这种情况下，“现代化发展不得不求助于强大的国家力量：通过强人政治的有效统治，来维持整个社会发展的秩序和安定，为经济的繁荣与发展，以及为中产阶级的发育、壮大，创造一个比较稳定的社会环境。” 第二，政府在发挥潜在的“后发优势”、克服“落后劣势”中起重要作用。经济史学家亚历山大·格申克龙曾提出著名的“后发优势”理论，即一个后发展国家的工业化速度可能要比发达国家快，主要原因是它可以利用、模仿更发达国家的技术革新成果。换句话说，就是落后国家可以通过发展和技术革新来“浓缩”工业化进程。但这仅仅是一种可能性，因为后发展国家同时面临着更多的不利条件，由于现代组织不发达、技术水平低、社会闭塞等原因，后发展国家在国家竞争中处于不利地位，必然遇到巨大的挑战。因此，要使潜在的后发展优势变成现实的优势，需要政府发挥作用，发挥“后发优势”，克服“落后劣势”。正如格申克龙对东南亚早期工业化的经验所总结的，“一国经济越落后，特殊制度因素（共同目的在于增加对新生工业的资本供给，以及给予企业家以较集中的和消息较开通的指导）在工业化中起的作用就越大；一国越落后，上述因素的强制性和内容的广泛性就越显著。” 第三，政府在克服市场失灵、培育市场体系方面要发挥重要作用。传统的政府干预市场的理论基础是市场失灵，即市场在克服垄断、解决外部性问题和提供公共产品等方面存在缺陷，因此需要政府的干预。在后发展国家，不仅可能存在市场失灵，而且由于各生产要素市场如资本市场、劳动力市场和技术市场等缺失或发展不完善，市场机制长期无法有效运作，资源难以得到有效配置。因此，要求政府一方面必须运用产业政策等政策手段使有限的资源得到合理配置；另一方面必须大力促进市场的发育，培养市场主体，促进生产要素的流动，降低私人在解决资金和技术问题中的风险。
第四，政府在维护民族经济利益中要发挥重要作用。虽然东亚国家和地区在二战后陆续获得了民族独立，但国际上强大的垄断资本势力从来也没有放弃对发展中国家的支配和控制，民族经济的发展时刻受到来自国外的威胁，私人经济对此几乎无能为力，为了迅速摆脱经济落后制约的局面，同时有效地抵御外部垄断资本的渗透，政府干预对发展中国家来说，几乎是惟一的选择。
2.东亚的权威主义（authoritarainism）政府与政企关系。
政府对经济的干预能力和干预程度以及政府与企业的关系在很大程度上取决于政府的类型。根据政府引导私营经济活动的能力与主要协调活动发生的政府层次不同，青木昌彦、金滢基、奥野-藤原正宽提出并分析了三种类型的政府———“权威的”、“基于关系的”和“基于规则的”政府。他们认为，美国政府的制度最接近于“基于规则的政府”，而日本的则可以描述成一种“基于关系的政府”，东亚的政府是“权威主义的政府”。所谓“权威主义的政府”，即立法、司法和行政权三权以及政府的各部委均为“最高权力”所支配的高度集权型政府形态。在这种政府中，立法、司法和行政权三种职能性权力最小限度地分离，管辖权是集中的。一个不受立法机构制约，也不受司法部门制约的权力极大的中央机构控制着整个经济。民间企业通过直接向最高权力行使影响力来实现自己的利益。
韩国、中国台湾、东南亚等几个东亚国家和地区，尽管在程度上有所不同，却都处于军队或特定政党握有绝对政治权力的状态，如韩国朴正熙政权、新加坡人民行动党等都是长期一党当权。其结果是，立法、司法、行政三权及政府内部的各专业部委事实上为这些政治势力所控制，成为青木昌彦等所说的权威主义政府形态。“就权威型政府而言，在诸如培育特定产业等需要把国家的资源集中用于某种特定目的时，由于可以运用自身的强有力的主动权因而这种宏观调节易于实现。但是其弱点是部分政治势力独裁和政府腐败的可能性大。”从政企关系的角度看，在这些国家或地区之中，由于立法、司法和行政权被强有力地统一在一起，政府的权限大且诉讼费用近乎高不可攀，民间企业对政府的讨价还价能力极小。政府能根据形势变化的需要按自己的意愿随意修改规则，对企业行使权力的能力极大，能左右家族企业的发展。为此，各企业都想方设法同政府搞好关系，双方形成了紧密的、政府统制型的政企关系。
三、东亚政府统制型政企关系的特点
1.政企关系中的权力非对称性。
在东亚各国的经济发展过程中，政府是经济战略的制定者，大大小小的家族企业是这些经济战略的执行者，它们是经济发展的重要载体。家族企业虽然与政府关系紧密，但是二者的关系是不对称的，权威主义政府对企业发展有较大的制约，在二者的权力结构中拥有绝对的主导权和控制权，其根源在于政府既可以制定规则、变更规则，又掌握经济发展必要的资源。
在韩国，朴正熙政府上台伊始，就以惩罚非法敛财为由，逮捕了多名大企业家，并以不追究责任为条件，诱使大企业家与其达成协议，从事政府经济发展计划中要推行的基础工业项目。在后来的工业化过程中，政府对财阀的生产、融资及出口等行为都可以直接干预。尤其是政府对银行机构的控制始终是政府指导和管理私营企业的主要手段。由政府控制的银行的贷款实际利率极低，因此，总存在着对银行信贷的过度需求。这样，就有必要对信贷进行分配，通过控制私人企业信贷的数量、利率和重订条款，政府获得了行使控制权的机会。在对国外信贷进行分配时也存在类似的情况。这就使政府对企业有一种广泛的、可以任意使用的控制权。政府对企业的干预可以分为两类：一是激励和扶植；二是行政命令。凡是家族企业的经营活动符合国家宏观经济政策和产业政策要求的，就会得到津贴、奖励、税收优惠等扶植。少慢差费的企业和政府不希望发展的企业则得不到政府的“刺激”或鼓励。激励方式往往同行政命令相结合。如果一个企业不认真管理和提高产品质量，不能完成出口任务，也就是说，对政府的刺激不做出反应，它的税收统计表就会受到官员一次次地检查，或者它的贷款申请被故意搁置一边，甚至不予贷款。如果这一套刺激和不刺激的方式仍不生效，政府将直接借助行政命令。对于和政府作对的企业，政府不会手下留情。现代集团在20世纪90年代初期以后逐渐走向下坡就是因为得罪了金泳三总统。 在台湾地区，台湾当局干预经济的程度虽不及韩国，但在与企业的关系中，台湾当局同样是居于控制地位。张家铭透过台湾地区企业与在历史脉络中互动形态的整理，提出“父道性支配关系论”来说明台湾当局与大企业的关系：不论就对待的态度与方式，台湾当局都显示出一种大家长的权威模式，而对应着台湾当局的“家父长”地位，企业扮演子女般的角色。 在东南亚，直至二战后较长时期受民族主义的影响，政府对经济上占优势的华人家族企业一直是排斥和歧视的。政府颁布法令，限制华人企业的资本结构、从业范围、雇佣人数等生产经营活动。如马来西亚政府从1970年起实行了旨在重组社会、提高马来西亚人经济地位的“新经济政策”。1975年颁布了“工业协调法令”。这项法令建立制造业申请准字制并授予工贸部长定夺之大权，规定资本在10万元以上、工人在25人以上的企业均得申请准字并须让与土著30%的股权，并雇佣50%的土著工人。这实际上主要是针对华人中小企业的。直到20世纪90年代，马来西亚政府才开始改变其对华人资本的态度，转而实行限制、利用和保护相结合的政策，华人家族企业才得以快速发展。
总的看来，无论政府对家族企业是扶植也罢，还是限制也罢，都表现出政府在政企关系中具有更大的权力。
2.政企关系取决于政府的利益目标。
政府与企业都是经济主体，各有自身的利益需求。从利益上来看，政府的利益可能代表全民族的利益，也可能代表少数集团的利益；企业是追求自身利益最大化，但同时也注重与社会和其他权益人之间的利益协调。政府和企业的利益可能是一致的，也可能是对立的。
韩国权威主义政府要通过经济增长来保证政权的合法性和稳定性。他们认为，后发展国家要想迅速地实现经济增长和工业化，直接推动私人垄断资本的形成和发展，可能比直接推动政府垄断（国家垄断）和中小企业的发展更为有效。因此，政府会主动与私人大企业建立更紧密的联系，并且扶植大企业。政府与企业形成了共生的关系：政府追求发展计划，企业追求利润。政府以各种优惠政策推动、扶植大企业的生产和发展，而大企业的发展又帮助政府取得经济成就以巩固其政权。这种关系也可以说是一种“相互利用”。
台湾地区，当局一方面要追求经济的发展，另一方面又非常重视分配问题，保持各阶级间的利益平衡。因此，台湾当局对大家族企业并没有刻意去扶植，反而对中小家族企业采取了众多的支持援助措施，以更多的中小企业维护政治稳定。因此，我们看到，台湾当局对企业的干预程度是不及韩国的。
东南亚国家与韩国、中国台湾不同，除新加坡是一个以华人为绝大多数主体的国家外，其他国家都是多民族、多种族的国家，而且政府往往是由非华人的种族控制。由于政治力量和经济力量在种族上是隔离的，政府和大企业之间的关系是在管理政治事务和经济方面的种族分工。例如，马来西亚在自治与独立前，马来民族统一机构与马来西亚华人公会在交接政权前夕达成协议：马华公会承认马来人在政治上和文化上的特殊地位，作为交换条件，马来民族统一机构则对华人经济优势给予承认和保护。 受到种族主义情绪的影响，东南亚国家政府干预的目的是“遵从具有政治影响力的商业利益集团以及在不同种族间优先分配经济利益”。在经济发展的早期，东南亚国家的经济措施主要是扶持经济上处于劣势但人口占多数的种族。因此，对华人家族企业多数是采取了抑制发展的政策，家族企业较少依赖种族上异己的政府。在政治上居于主导地位的种族主义精英们在强调不同种族间分配经济利益的同时，付出的代价却是政策无法提升后发工业化的进程。直到各国的种族主义政策失败后，东南亚各国政府才认识到华人企业的作用，进而转变对华人家族企业的态度。以印度尼西亚为例，1967年印度尼西亚苏哈托政府实施新经济政策，开始改变以往对待华人经济的政策，正视华人经济的现实，指出“为了经济建设，我们给他们（华人）提供同等的机会……我们应充分利用他们的资金服务于我国的经济建设。”“不利用华人资本及其经济力量对国家是一个损失”。于是，对华人经济采取合作和利用的态度，给华人经济的发展创造必要的经济政策环境，还制定出诸多有利于华人企业集团成长的制度，比如，许可权制度、专营权制度、工程承包制度、优惠贷款制度等。20世纪80年代后，印度尼西亚政府鉴于市场发展不断成熟，采取了一系列自由化政策，对进出口贸易、金融银行、工农业投资等方面放松了管制，这更为已经不断壮大的华人企业集团的进一步发展起了促进作用。
综上所述，政府与家族企业的关系在很大程度上取决于政府一定时期的经济目标，只有家族企业的发展与政府的目标一致了，政府与家族企业之间才会形成良好的互利关系。
3.家族企业通过与政府建立多种非正式联系纽带来保护和发展自己。
由于政府在合作中的统制和支配地位，家族企业往往通过建立与政府的非正式关系获得平等的竞争机会或优惠待遇，并以此来克服政府规则的易变而带来的损失。家族企业与政府之间具体的联系纽带如下。
（1）企业家与政府官员的私交。许多家族企业家都与一些政府官员有着深厚的私交，这些关系的建立主要依靠企业集团耀眼的经济光环和集团领导人个人魅力，也有的是在特殊的历史、政治环境下形成的私人友谊。最典型的莫过于印度尼西亚的林绍良与苏哈托家族的密切关系。林绍良曾在印度尼西亚抗荷战争中精心地保护和照顾苏哈托的岳父哈山·汀，得到哈山·汀的信赖后，被引荐给许多印度尼西亚军队的领导人，与他们之间建立了良好的关系。这为林绍良的企业带来了不少发展机遇，他的事业得到了快速发展，20世纪70年代就成为印度尼西亚最大的商人，后来更是在诸多优惠下，一跃而成为印度尼西亚最大的财团。
除了个人感情外，家族企业集团还有直接利益纽带维系着集团与政府的关系。一方面，政府资本在家族企业集团中占有重要地位；另一方面，在人员上政府与家族企业集团也有密切的关系。
（2）吸收政府资本参与企业集团。印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国都是华人作为少数民族存在的多民族国家，华人都有被排斥、被歧视的经历，政治地位低下。为发展企业经营，华人企业集团往往寻求政治保护，以利于获得经营的权利。其方法之一就是与国家资本或原住民官僚资本不断结合，华人企业集团发展的过程往往就是与国家资本相互渗透和相互联合的过程。如马来西亚金狮集团的核心企业金狮机构中，钟廷森家族拥有52.7%的股份，而政府企业PNC公司作为第二大股东占了28.3%的股份。在骆文秀集团的核心控股公司中，骆文秀个人是第一大股东，第二、第六、第七位的股东分别是国营信托投资公司、军队基金和巡礼基金局，都是马来西亚的官办企业。苏哈托家族在林绍良企业集团中也持有股份。吸收政府资本虽然使华人家族对集团的控制能力可能会有所减弱，但集团中的官方色彩使家族和集团都获益匪浅。由于与政府资本有着密切联系，再则华人企业集团拥有实力，因此往往容易取得政府的信贷优惠、经营许可证、专利垄断权、承包大型工程建设、承购包销等多种便利。
台湾地区也是如此。台湾地区的集团企业，不论大同、台湾水泥、台湾塑胶、中国化纤、联华实业、士林电机，凡规模较大的集团企业，一般都有官僚资本股份。在最大的集团企业台湾塑胶公司中，官僚资本如第一商业银行和彰化商业银行所持股份约占全体监事所持股份的20%，在南亚塑胶公司，这两家银行所持股份亦达到9%。 （3）党政官员与企业的人事联系。企业总是设法巴结那些可能对自己的前途产生影响的实力人物，因此吸收军警政界退休高官进入家族企业任职，以此方式建立政企关系是东亚许多大企业的通例。如台湾霖园集团为了寻找政治保护伞，曾不惜重金送礼或捐款拉拢当权者。在东南亚，华人集团聘请了不少退休的政府官员出任下属企业的董事长之职。这些政府官员虽然退休，但专业知识及影响力仍在，他们在政界有广泛交往，人际关系广。聘用这些人，一方面可以借助其专才促进企业的管理及发展新事业；另一方面，也可利用他们在官方及社会方面的关系为企业集团从政府的政策中获得利益。
（4）家族成员进入政界。仅依靠政商关系还不足以保护家族企业，许多大家族成员还凭借财力和与政界的关系亲自出马进入政界，利用权力为家族企业谋取利益。例如，台湾原大同集团企业林挺生和台湾水泥集团企业辜振甫，都曾是国民党中央委员会常务委员。执掌霖园集团的蔡家成员亲自步入政界。1983年，蔡辰洲当选“立法委员”后，利用“民意代表”的身份与特权，接纳权贵，并挟雄厚的政治资金，在“立法院”组成所谓的“十三兄弟会”的利益集团，影响财经政策，为家族企业经营开绿灯。泰国盘谷银行集团的前董事长陈有汉也曾是泰国上议院议员。1992年韩国现代集团创始人郑周永也曾组织国民党参加总统竞选。像这样商而优则仕的情况在其他家族企业里也比比皆是。
（5）不正当的政企关系。政府所拥有的对经济发展的巨大影响力，使得各大家族企业集团几乎都以这样或那样的方式与政府保持直接、密切的联系以寻求帮助和支持。为了从政府手中获得特权和利益，企业有时不惜重金贿赂、收买政府官员，有时为参与选举的政党提供政治资金。马来西亚、菲律宾的华人企业一直以提供政治资金的方式来维系与当局的关系。官员个人和政党可以从中获得金钱，作为回报，企业可以得到政府的合同、资金优惠条件和保护。这种政府和企业间的利益共享关系为家族企业集团撑开了一张巨大的保护伞，是部分东亚家族企业快速发展的重要原因。
总之，从国民对政府的发言权以及政府与民间的相对力量关系来看，东亚权威主义政府是非常封闭的政府形态，甚至是反民主的政府形态，与此相关的政府统制型政企关系也遭到了西方自由民主人士的反对。一种流行的观点认为，政府的过度干预阻碍了市场力量的发展，并且正是政府同企业之间的密切关系造成了腐败和裙带资本主义，这正是东亚经济泡沫和危机的根源。但是，我们必须认识到，研究政府和企业的关系，应该考虑到经济发展特定阶段的整体制度环境。不同的阶段，经济发展的水平和制度环境是大相径庭的。因此，政府和企业的关系应该从一种动态的而不是静态的角度来研究。考虑到东亚经济发展初期的特殊历史环境以及东亚传统的崇尚政治权威的文化传统，政府统制型政企关系的产生也就理所当然了。用历史的和发展的观点来看待东亚权威主义政府形态和统制型政企关系，我们看到，它对于发展中国家向特定产业分配国内资源、发挥后发优势、实现经济赶超是十分重要的。因此，可以认为，东亚国家和地区之所以实现了显著的经济增长，在很大程度上应归结为这种特殊的政府形态和政企关系。当然，随着时代的变迁，这种统制型政企关系的问题和局限性日益暴露，需要变革。
企业是国家的微观经济主体，企业发展的好坏直接影响一个国家的经济发展。影响企业绩效的因素有很多，从企业自身角度来看，主要有两个方面：一是技术方面的，主要是指企业投入的生产要素的数量和质量，生产技术和工艺等；二是制度方面的，主要是指关于企业自身及利益相关者的责权利的一系列制度安排。技术因素固然重要，但是，制度安排的作用也越来越引起人们的关注。新制度经济学的创始人诺斯曾说过，一个有效率的经济组织是西欧国家经济增长的关键。我们研究东亚家族企业制度，不能不研究其对企业和国家经济发展所起的作用，我们把企业制度安排对企业自身和国家经济发展的影响称为企业制度的经济绩效，简称制度绩效。
东亚家族企业制度，包括企业的内部体制和环绕企业的外部制度互补结构，它是在东亚特定的经济发展阶段和历史文化背景下形成的。从表面上看，家族企业制度似乎是无奈的选择，而实际上它却是经过精心选择的结果。内部体制和环绕企业的外部制度互补结构相互作用、相互补充，塑造了家族企业的众多竞争优势。基于这些竞争优势，家族企业获得了快速的发展，并且在东亚各国的产业结构升级、扩大出口和提供就业等方面做出了重大的贡献。
