WTO力图通过消除种种关税与非关税壁垒，为自由竞争创造适宜的环境，以促进自由竞争格局的形成。这种格局的建立有利于降低国际贸易的交易成本，扩展企业生存和活动空间，提高对资源的利用效率。同时，WTO也希望自由贸易不演变为无序竞争，希望自由贸易能够带来人们所期望的利益，因此WTO允许其成员实施一定的政策法规来规范贸易行为，但倡导减少政府管理中的随意性，增强决策的科学性，以创造一个清晰的贸易环境来规避经营风险，提高整个经济的运作效率。农产品贸易也应当在这样一种公开透明、有序竞争的贸易环境和贸易格局下进行，因此将农产品贸易纳入WTO多边谈判体系是历史的必然。然而，令人遗憾的是，这一进程并不顺利，农产品多边贸易规则确定的道路异常艰辛。
一、游离于GATT框架外的农产品多边贸易规则
很长一段时期，农产品对外贸易游离于GATT框架之外。因而，在没有多边贸易规则约束的条件下，许多国家农产品对外贸易保护的做法明显违背了WTO的基本原则。
（一）GATT有关农产品对外贸易的主要规定
根据1947年签订的GATT③，对农产品对外贸易的规定主要集中在以下几个方面：
1.第6条第7款有关初级产品的例外规定，各缔约方对于低价的初级产品倾销不得征收反补贴税。由此各缔约方为稳定初级产品（大多数农产品被认定为初级产品）国内价格或初级产品生产者的收入而实施贸易保护政策，如：农业补贴政策，在GATT法律框架下就具有合法性。
2.第11条第2款的例外规定，取消数量限制不适用于以下情况：第一，为防止或缓和输出缔约方的粮食或其他必需品的严重缺乏而临时实施的禁止出口或限制出口；第二，为执行国内销售或生产限制或消除暂时的国内过剩而对农产品实施的进口限制。此规定为缔约方以实施农业计划为由进行农产品进口数量限制开了绿灯。
3.第16条第3款规定“缔约方应力求避免对初级产品的出口实施补贴”，“只要该补贴的实施不得使本国该产品世界出口贸易中占有不合理的份额”。这种“力求避免”、“不合理的份额”模糊不清、缺乏约束力，导致农产品出口补贴泛滥。
4.第20条“一般例外”规定，各缔约方可以以保证本国人民的生命或健康为由，实施动植物卫生检疫等边境措施，这就为TBT等非关税壁垒大开绿灯。
5.第25条第5款规定“在特殊情况下，缔约方全体可解除一缔约方的GATT义务”。1955年缔约方全体被迫按第25条给予美国农产品以无限期的“解除义务”。这就为一些国家躲避GATT义务提供了合理的借口，使得农产品对外贸易长期游离于GATT规则之外。
从上述内容可以看出，GATT这一多边贸易规则基本上不适用于农产品对外贸易，它未能就建立自由、公正、竞争的农产品对外贸易秩序做出约束性规定，即使是规定了部分应该承担的义务，各缔约方也可以利用条款规定的较大弹性空间寻找对自己有利的解释。这客观上导致了世界农产品贸易秩序混乱，也为发达国家强化农产品对外贸易保护提供了可行的政策空间。虽然自20世纪60年代以来，GATT多次就农产品多边贸易进行谈判，但是直到乌拉圭回合谈判结束之前，均未取得任何实质性进展。
（二）农产品对外贸易成为多边贸易规则例外的理由
为什么农产品对外贸易能够成为多边贸易规则的例外呢？主要有以下几个原因：
第一，许多国家基于农业特殊论的认识，对农产品对外贸易自由化怀疑和抵制。战争的痛苦经历和战后的“冷战”环境，促使许多国家把粮食和食物自给作为基本政策目标；
第二，农产品对外贸易政策是各国国内农业价格和收入政策的直接延伸，国际组织难以改变现状；
第三，美国在GATT产生阶段对农产品对外贸易自由化与本国利益关系的态度起到了极大的示范作用。
二、乌拉圭回合WTO农产品对外贸易规则的构成
1993年12月14日，即乌拉圭回合截止日期前一天，经过WTO十多年的艰辛谈判，终于达成了多边贸易体系历史上第一个全面的有关农产品对外贸易的协议，这标志着世界范围内的农产品对外贸易规则正式诞生。WTO农产品对外贸易规则主要由以下三部分构成：
—是1994年GATT对货物贸易基本规则的规定。农产品对外贸易是货物贸易的一部分，自然应当遵守货物贸易协定确定的基本法律规则；
二是有关农产品对外贸易的协议，包括《农业协议》、《实施动植物卫生检疫措施协议》、《技术性贸易壁垒协议》等。在乌拉圭回合达成的有关农产品对外贸易的协议中，《农业协议》是总体框架，具体规定了WTO成员国的权利和义务，构成农产品对外贸易规则的主要内容，其他协议是在《农业协议》的基础上就某一个具体问题的单独规定；
三是《乌拉圭回合议定书》后所附的各成员国减让表，即《马拉喀什决定书》。各国减让表中有关农产品的市场准入、国内支持和出口补贴的具体承诺，是各成员国在农产品对外贸易方面必须履行的法定义务。除了按照规定的条件和程序变更外，不履行义务的行为可能引发贸易争端，甚至可能遭致其他成员国的报复。
从上述构成我们可以看出，乌拉圭回合《农业协议》及其他相关协议是有关农产品多边贸易规则的核心。这一核心涉及市场准入、国内支持、出口竞争规则以及动植物卫生检疫措施等多方面的规定④。这些规定一方面构成了各国制定农产品对外贸易保护政策的有效约束，另一方面，又为各国实施农产品对外贸易保护留下了可行的政策空间。
（一）市场准入条款
WTO《农业协议》只允许使用关税这个手段对农产品对外贸易进行限制，并要求各方承诺在实施期限内，将减让基期的关税（包括新量化成的“税率”）削减到一定水平。所有进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、进口许可证、自愿出口限制等非关税措施均须关税化（tariffication），禁止使用新的非关税壁垒，从而削减农产品对外贸易领域现存的非关税壁垒，增加农产品市场准入机会，促进农产品自由贸易的实现。
但是，WTO《农业协议》放宽了对发展中国家市场准入的要求，表现在：（1）发展中国家的平均关税减让承诺为24%（发达国家为36%），每项产品的最低减让为10%（发达国家为15%），实施期限为10年（发达国家为6年）；（2）发展中国家可灵活地建立关税上限约束，特别是那些因国际收支困难而维持限制的发展中国家，可免除将数量限制关税化的义务；（3）最不发达国家虽然也要求进行关税化及关税约束，但可免于减让承诺；（4）协议规定了各方应保证所承诺的最低准入进口数量能享受较低的或最低的关税，但对超过该进口量的任何进口则可征收关税化后的高关税；（5）协议对需要进行关税化的农产品建立了一个特殊保障机制，即当某种农产品进口突然增加，或价格遽跌时，允许进口国对该农产品征收一定的附加税。这些规定充分表明WTO肯定了发展中国家的特殊性，允许发展中国家在特定情况下对部分特殊农产品对外贸易实施一定程度的保护。
（二）国内支持条款
各国（地区）采取措施支持农业生产，有其必要性，但这种支持是造成国际农产品贸易扭曲的主要原因之一。经过WTO多轮谈判，最终并不是要求完全取消所有的国内支持措施，而是将国内支持措施分为两类，进行差别对待。第一类是被允许使用的“绿箱”政策，这些政策任何国家可以免予减让承诺。《农业协议》规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，主要包括以下几项：由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务，如：农业科学研究、病虫害控制、农业科技人员和生产操作培训、技术推广和咨询服务、检验服务、市场促销服务、农业基础设施建设等；为保障粮食安全而支付的储存费用；粮食援助补贴；单亲家庭农场补贴；一般性农业收入保障补贴；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业生产资源闲置补贴；农业生产结构调整性投资补贴；地区发展补贴。
另一类是被限制使用的“黄箱”政策。包括政府对农产品的直接价格干预和补贴；种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴；农产品营销贷款补贴；休耕补贴等。协议要求各方用AMS来计算这些措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。《农业协议》规定，自1995 年开始，发达国家在6年内逐步削减20%的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13%的AMS，同时要求各国在执行期间每年总AMS不能超过各国承诺的AMS约束水平。《农业协议》对“黄箱”政策也作了一些例外的规定：一是，规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺：（1）农业投资补贴；（2）对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；（3）为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。二是，规定了农业补贴的“微量允许”，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待：（1）对发达国家而言，如果“黄箱”政策补贴不超过农业总产值的5%，则无须进行削减，这称作对发达国家农业补贴的“微量允许”；（2）对发展中国家而言，如“黄箱”政策补贴不超过农业总产值的10%，则无须进行削减，一般称此为发展中国家农业补贴的“微量允许”。《农业协议》还规定，没有超过“微量允许”的补贴，可不纳入黄箱补贴额AMS 的计算。三是，为满足欧盟和美国的要求，《农业协议》规定一些与农产品限产计划有关的“黄箱”政策（如休耕补贴等）可纳入“蓝箱”政策（Blue Box Policies），免予削减承诺，不受《农业协议》的约束和限制。这些政策措施在发展中国家很少用。显然，WTO各成员国可利用《农业协议》提供的“绿箱”政策和“黄箱”政策例外规定（如微量允许补贴等），合理、合法地对本国农产品对外贸易进行保护，从而确保在激烈的国际竞争中保持本国农业健康可持续发展。
（三）出口补贴条款
乌拉圭回合谈判在削减农业出口补贴上取得了一定进展，达成了以减让基期的出口补贴为尺度，在一定的实施期内逐步削减的有关协议。被列入减让承诺的出口补贴措施范围是：（1）政府或其机构给农产品出口提供的直接补贴（包括实物支付），覆盖至企业、行业、生产者或其所组成的社团；（2）政府或其机构以低于国内市场的价格销售或处理农产品库存以供出口；（3）给出口的农产品或用作出口产品原料的农产品融资付款；（4）为降低出口产品的营销成本而给予的补贴；（5）为降低出口农产品的交通费用而给予的补贴；（6）根据农产品在出口产品中的比重而给予的补贴。《农业协议》还规定，如果在基期没有对某种农产品进行出口补贴，则禁止该国将来对该产品出口进行补贴。同时，WTO根据发展中国家的实际情况，对发展中国家规定了特殊与差别待遇：（1）对有补贴的农产品出口数量，只需削减1986-1990年平均水平的14%（发达国家为21%）；（2）对出口补贴的支出额，只需削减1986-1990年平均水平的24%（发达国家为36%）；（3）允许实施市场营销与国内运输补贴措施；（4）减让的实施期限为10年（发达国家为6年）。
（四）动植物卫生检疫条款
这类条款允许成员国（地区）出于保护居民、动物和植物的生命安全和健康的需要，采取某些措施来限制部分农产品的进口，这为技术性贸易壁垒的存在与发展提供了法律保障。当然，为了防止在农产品对外贸易中存在着滥用这类措施从而高筑贸易壁垒的现象，《农业协议》规定如下：（1）不得以环境保护或动植物卫生为理由变相限制农产品进口；（2）对进口农产品的卫生检疫措施必须以科学证据（国际标准和准则）为基础，在科学证据不充分时，成员国可根据已有的有关信息，采取临时卫生检疫措施；（3）所有这类进口限制措施都必须在充分透明的前提下实施。
三、徘徊不前的多哈回合
尽管乌拉圭回合设定了各国农产品对外贸易保护的基本框架，但仍不够完善，国际农产品贸易摩擦频发，这迫使WTO在2001年启动了新一轮多边贸易谈判，即“多哈回合”，重点讨论农产品对外贸易问题。早在谈判开始之前，WTO各成员国单独或联合向会议提交了46份提案，涉及93个WTO成员国（其中欧盟计为15个成员国），占成员国总数的66%。各成员国提交的议案内容纷繁，范围广泛。针对各成员国提交的大量议案，WTO农业委员会特别会议整理确定了WTO新一轮农业谈判的总体框架和谈判重点，并建议各成员国重点对配额管理、关税削减、“黄箱”支持、出口补贴、国营贸易、出口信贷、出口限制、粮食安全、食品安全、乡村发展等十个重大的议题进行谈判，从而基本框定WTO多哈回合中关于农业谈判的议题。在随后进行的长达7年的谈判中，各成员国曾经就新一轮农业谈判的授权、时间表、非贸易关注、发展中国家的差别待遇等达成了一致，使谈判进入高潮，但由于在市场准入、出口竞争、国内支持三大重要问题上存在较大差异而陷入僵局。经过一段时间的斡旋，2005年12月WTO第六次部长级会议发布的《香港宣言》确定了取消所有农产品出口补贴和棉花补贴的时间表，为争议最大的市场准入和国内支持问题达成协议创造了良好的氛围和基础。2008年7月21日，WTO小型部长会议在瑞士日内瓦再度就农业问题进行磋商时，各成员国已经就农业谈判中将近85%的问题达成了共识，但是，由于农业谈判的政治敏感性和各成员国错综复杂的利益格局，在至关重要的农业市场准入和国内支持削减方面，包括美国、欧盟、日本、澳大利亚、印度、巴西和中国在内的7个WTO主要成员，始终无法就发展中成员的农产品特殊保障机制的分歧达成一致，而最终导致了WTO多哈回合农业谈判的失败。
尽管WTO农业谈判主席戴维·沃克在2009年7月表示，成员国代表将于同年9月重启关于农业贸易方面的磋商，以商讨可能达成协议的技术性问题，以化解当前存在的分歧，但在近期国际金融危机正在不断蔓延和加深，世界贸易保护主义呼声更加高涨的背景下，多哈回合谈判之路仍将充满艰辛和曲折。
（一）多哈回合农业谈判的利益博弈
从多哈回合谈判一开始，WTO“大家庭”就被自然地分割成三大利益集团，即代表发展中国家的20国集团、以美国为代表的农产品出口国凯恩斯集团和以欧盟、日本、韩国等为代表的农产品自给国集团。各方一直都在进行力量的较量和利益的角逐。
对于众多发展中国家而言，其38%（最不发达国家71%）的就业都在传统农业部门，且农产品对外贸易通常占到发展中国家出口的50%以上（薛荣久，2004）。由于发展中国家绝大部分贫困人口都生活在农村地区从事农业，因此农业对于贫困人口就显得非常重要。而以美国为代表的发达国家农业人口数量少，但拥有先进的农业技术，而且每年可以获得高达上千亿美元的补贴，这使发展中国家的农产品在国际市场上基本丧失优势。据Johan（1994）的研究，如果全部除去农业和食品部门的贸易壁垒，发展中国家每年能够增加数百亿美元的经济福利。因此发展中国家主张发达国家的约束关税应大幅下降，降低高峰关税，增加进口配额数量，给予发展中国家优惠待遇，确保发展中国家在关税配额制度下的市场准入机会，从而保证发展中国家的生产者和出口商能够从上升的农产品价格和更公平的竞争中获得更多收益。
凯恩斯集团有14个成员，主要包括美国、阿根廷、澳大利亚、巴西和加拿大等，这些成员的农产品具有较强竞争力，获得了农产品出口带来的巨大利益，因此，他们积极推动农产品对外贸易自由化，希望通过大幅降低关税和规范配额，增加市场准入机会，并约束国内支持和取消出口补贴、国营贸易企业。但是，其前提条件是其他成员必须同样降低市场准入的门槛。该集团还指责欧盟将一半的预算用于农业补贴，认为欧盟农业补贴削减的幅度应该更大。
欧盟等农产品自给国缺乏农产品比较优势，每年支付大量的农业补贴。他们并不想按照凯恩斯集团的要求扩大市场准入、减少农业补贴。但他们又难以与美国等国的优势地位抗衡，因此提出比照乌拉圭回合协定降低平均关税，对国内支持和出口补贴进行逐步改革的主张；日本主张关税水平的设定应给予各单项产品以弹性，而非全面降低；并要求考虑农业多功能性和农业安全因素，以证明其对农业持续补贴的合理性。
由于利益攸关，发达国家与发展中国家之间以及发达国家之间出现了严重分歧，这使得多哈回合农业谈判长期不能取得实质性进展。专家指出，农产品对外贸易问题如果不能彻底解决，不但会使继续开放市场、促进全球经济一体化的进程更加艰难复杂，而且可能重新引发贸易争端、破坏多边贸易规则、加速贸易双边化和地区化。
（二）多哈回合尚未解决的问题
1.市场准入的扩大问题
就关税壁垒而言，在此前的相关谈判中，各成员国原则上认同采取分层减让的方法对农产品关税进行减让。但是，随着谈判的深入，各成员国关于具体的减税商品和减税幅度难以达成一致。以特殊产品为例，主要发展中成员国主张，至少应该将20%的农产品关税纳入到特殊产品的范围，并且其中—半进行零关税减让，1/4进行5%的关税减让，另外的1/4进行10%的关税减让。而在2008年WTO总干事拉米提出的一套妥协方案中，只允许12%的农产品税则纳入特殊产品名单，其中5%的农产品进行零关税减让（宋泓，2008）。另外，多数国家越来越频繁地使用包括动植物检疫标准在内的各种非关税壁垒，对此多哈回合尚未作出明确的规定，它仍然有待在今后的谈判中明确。
2.农业补贴的削减问题
这一问题分为出口补贴和国内支持两个方面。就出口补贴而言，尽管在2005年香港会议上已经达成协议，发达国家承诺要在2013年前，发展中成员承诺要在2016年前全部取消对农产品的出口补贴，但具体的、详细的确保取消出口补贴的模式还有待谈判。就国内支持而言，大部分发达国家—直视农产品为基础性商品而予以支持，特别是近年来的国际粮食危机，进一步引起了发达国家对农业的重视和警觉，纷纷加大对农业的支持力度，对农产品给予巨额补贴，严重扭曲了农产品的国际贸易价格。所以，发展中成员国坚决要求发达国家进行农业补贴的削减，否则就拒绝对其开放相应的市场。鉴于发展中成员国的压力，发达国家在谈判中只愿意削减国内的农业补贴，如：欧盟承诺将其目前的国内支持水平削减80%；美国则承诺削减其国内支持的70%。但这样的削减与发展中成员国的希望仍然相距甚远，并且很难进—步调和。而且，多哈框架协议中虽然决定实行分层削减，但是究竟是否能有效进行实质性的渐进削减仍然需要进一步明确的规定。此外，多哈回合仍然保留了“蓝箱”政策，而且“蓝箱”上限还存在一些灵活性，即成员国某一历史时期农业生产总值的5%，但这一历史时期如何确定仍然未能够在谈判中予以确定，这就可能导致更大范围的支持措施可以被转移到"蓝箱"政策中。
3.特殊保障机制的实施问题
为了使相对落后的发展中国家的利益得到充分保护，WTO设有专门的特殊保障机制条款。在多哈回合历次的农业谈判中，各成员国对农产品特殊保障机制的设想是当发展中成员国农产品进口激增40%时，可以临时采取提高关税等特殊保障措施。但是，部分发展中成员国希望能够进一步放宽动用特殊保障机制的下限，而主要发达国家成员则希望调高实施这一机制的下限，个别农产品出口规模较大的发展中成员国也不希望放宽特殊保障机制的限制。鉴于此，在2008年7月WTO总干事拉米提出的一套妥协方案中明确规定了四个方面的限制措施，即（1）只有进口产品的数量增加到现有水平的140%以上时，才可以启动特殊保障机制，并将关税提高到现有的约束水平之上。（2）对于超出现有约束关税水平的补偿设置最高限度，即只能在现有的基础上增加15个百分点，而不管这种约束关税的水平多高。（3）即便是进口数量增长了140%，但是，如果进口国国内的该农产品的价格水平实际上没有下跌的话，由特殊保障机制所确定的补偿性关税也不能实施。（4）在任何一年中，在约束关税水平之上采取特殊保障机制的农产品关税税则不能超过2.5%（宋泓，2008）。显然，这一方案的设计对发展中国家动用特殊保障机制的约束太严格，条件太苛刻，大大压缩了发展中国家保护本国农业、保障食品和粮食安全的政策空间，因而发展中成员强烈地要求发达成员做出调整。而发达国家谈判代表却不为所动，拒绝进行任何调整。这就使得贸易谈判各方的矛盾无法调和，并最终导致多哈回合农业谈判的彻底破裂。
