一、我国实行全面风险控制的主要背景
进入21世纪以来，随着我国加入世界贸易组织五年过渡期结束，改革开放更加深入，完善社会主义市场经济体制、经济全球化、贯彻实施中央“走出去”战略成为时代的主流。客观上要求我国企业要做强做大，实施全面风险控制，苦练内功，提升核心竞争力，以应对全球范围内的强劲竞争对手。美国的安然事件加速了我国实施全面风险控制的进程。这一时期，美国资本市场发生了安然、世通、施乐等系列舞弊案件，对美国资本市场产生了严重的影响，国际五大会计公司之一安达信会计公司倒闭，美国国会通过了著名SOX法案，即“萨班斯法案”，其中的302条款和404条款等要求上市公司进行风险评估并公开披露财务报告内部控制自我评价报告，注册会计师对公司的财务报告内部控制进行审计并出具审计报告。根据上述法案要求，美国成立了公众公司会计监管委员会（PCAOB），负责对从事上市公司审计的会计师事务所进行监管。这是一项非常重要的制度安排。这一制度安排从2005年开始在美国本土上市公司执行，2006年延伸到在美上市的非美国公司。
众所周知，我国三大石油公司、几大电信公司、电力能源公司、保险公司等国民经济骨干企业在美国上市。针对美国安然事件之后公共会计监管的系列制度安排，财政部和证监会分别向国务院报告，建议我国应当未雨绸缪，在汲取美国安然等一系列内部控制失败案例教训、总结会计控制经验的基础上，针对国内国际两个市场，抓紧应对日益复杂的各种风险，推动会计控制向全面风险控制发展。2004年底和2005年6月，国务院领导同志连续就强化企业内部控制问题作出重要批示，明确要求“由财政部牵头，联合证监会及国资委，积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。2005年7月20日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，在听取监事会2004年对中央企业监督检查情况及2005年工作安排的汇报时强调，“要特别解决好资产质量不高、管理方式粗放、内控机制不完善等问题”。同年7月，财政部会计司，中国证监会会计部、上市部和国资委企业改革局等召开联席会议，研究贯彻落实国务院领导指示精神、成立企业内部控制标准委员会、加快推进企业内部控制制度建设相关事宜。2006年7月15日，财政部会同证监会、国资委、审计署、银监会、保监会联合发起成立中国企业内部控制标准委员会，来自监管部门、大型企业、行业组织、中介机构、科研院所的领导和专家学者积极参与其中，为构建我国企业内部控制规范体系提供了组织和机制保障。
二、《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》的形成和发布
我国企业内部控制规范体系的建设之初，在工作方案中，就确定了以会计控制规范体系为基础，延伸到全面风险控制，不仅要制定《企业内部控制基本规范》（以下简称“《基本规范》”），还须制定《企业内部控制配套指引》（以下简称“《配套指引》”）。只有这样，内部控制规范才能发挥应有的作用。
（一）《基本规范》的形成
自中国内部控制标准委员会成立之后，根据会议通过的工作方案，我们全面启动了《基本规范》的起草工作。在系统总结我国的内部牵制和会计控制建设经验基础上，借鉴美国“科索（COSO）报告”和欧盟委员会等相关成功经验，结合广泛深入的实际调研情况，2008年5月22日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会以财会[2008]7号文件的形式联合发布了《基本规范》。内部控制规范体系建设取得了重要阶段性成果。2008年6月22日，上述五部门和国资委在北京召开了《基本规范》发布会暨首届企业内部控制高层论坛。各部委领导出席了发布会并作了重要讲话，对宣传贯彻《基本规范》提出要求；来自企业界、学术界、中介机构及欧盟、世界银行、国际会计和内控组织等国内外有关嘉宾的发言，对发布《基本规范》的意义、内容和实施给予了充分肯定和高度评价，并将《基本规范》称为中国版的“科索报告”或“萨班斯法案”。
根据《基本规范》第五十条规定，《基本规范》自2009年7月1日起实施，但实际上没有完全到位。这主要有两个方面的原因：一是《配套指引》尚未完成。按原计划在《基本规范》发布后一年左右时间完成《配套指引》，实践证明对《配套指引》的形成困难估计不足。因为《配套指引》以《基本规范》为依据，涉及企业的控制环境、各项业务流程、主要风险点及控制措施，还有评价指引和审计指引都具有相当的复杂性。要写好《配套指引》，使其通俗易懂、简便易行并非易事，需要继续做好大量的调查研究，对各类企业各类业务及其管理实务进行全面的梳理和总结提升。二是美国次贷危机引发的国际金融危机。从2008年10月开始由美国次贷引发的金融危机迅速席卷全球，中国虽然没有发生金融危机，但与其他国家一样同受金融危机影响导致经济下滑，国务院审时度势，采取了一系列应对危机的重大举措和相关政策。因此，2009年全国上下的主要矛盾是应对危机。至2010年一季度，中国经济开始企稳回升向好。《配套指引》的发布时机成熟。
（二）《配套指引》的形成和发布实施
本次国际金融危机引起了世界各国高度重视。从2008年开始，著名的二十国集团首脑会议（G20峰会）连续每年召开，共同研究应对危机的对策和措施。我国作为二十国集团之一在此过程中发挥了重要作用，加之我国应对危机措施得力提前走出低谷，在国际社会的话语权和影响力不断增强。西方国家认可中国应对危机作出的贡献，同时也对中国的发展虎视眈眈进而采取各种措施加以打压。在新的国际形势下，我们应当立足做好自己的事情，其中强化企业全面风险控制以提升企业的核心竞争力成为当务之急。在这一背景下，我们连续作战，全力完成了《配套指引》。2010年4月15日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会等五部委以财会[2010]11号文件予以印发，并于4月26日由上述五部委和国资委在北京联合召开发布会隆重发布。《配套指引》连同2008年5月发布的《基本规范》，标志着中国企业内部控制规范体系建成，自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起扩大至在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行。在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行。同时，鼓励非上市大中型企业提前执行。执行企业内部控制规范体系的企业，应当对本企业内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，同时聘请会计师事务所对其内部控制的有效性进行审计。这是全面提升上市公司和非上市大中型企业经营管理水平和风险防范的重大举措，也是我国应对国际金融危机的重要制度安排。
《配套指引》的发布，标志着中国企业执行企业内部控制规范进入倒计时。各部委领导在发布会上就如何实施内控规范作出了部署并提出要求，国际组织专家给予高度评价：
财政部副部长王军指出，企业内部控制配套指引的制定发布，标志着“以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体，结构合理、层次分明、衔接有序、方法科学、体系完备”的企业内部控制规范体系建设目标基本建成。他强调，财政部将会同国务院有关部门扎实抓好企业内部控制规范体系的贯彻实施工作。
中国证监会纪委书记李小雪在发言中指出，要妥善处理好内部控制规范体系实施过程中的三大关系：一是处理好外部监管要求与内部管理需求的关系，强化公司内生动力；二是处理好注册会计师审计与公司自我评价的关系，着力建立通过自我评价和外部审计发现问题的机制；三是处理好以全面风险管理为基础的内控体系与财务报告内部控制的关系，通过加强内控管理提升公司报告信息质量。他表示，证监会将与有关部门加强协调，按照“选择试点、逐步推广、总结经验、稳步推进”的原则，分步骤、分阶段地推进企业内部控制规范体系在上市公司的实施，并把上市公司的内部控制建设情况纳入上市公司日常监管的范围，确保内部控制规范体系的执行质量。
审计署副审计长董大胜在发言中指出，审计机关要加强对被审计单位内部控制的审计监督，推动内控规范的贯彻落实，促进被审计单位完善内部控制；同时，要加强对被审计单位内部审计工作的指导和监督，支持内部审计机构和人员履行内控职责，推动内部审计更好地发挥职能作用。
国资委副主任邵宁要求，中央企业要在贯彻执行企业内部控制规范方面作出表率，以健全企业内部控制规范体系为契机，切实提高管理水平，增强国际竞争力。
中国银监会银行监管一部巡视员郝爱群宣读了银监会副主席王兆星的书面发言。王兆星在书面发言中指出，银监会将进一步加强与财政部等部门的合作，持续关注银行业内部控制管理工作，为进一步防范经济金融风险，稳固经济回升向好的态势作出不懈努力。
中国保监会主席助理袁力在发言中指出，保监会将按照企业内部控制规范体系的原则和要求，结合保险行业的特点和实际，加强对保险公司的政策指导和行业监管，督促梳理完善内部控制制度，确保内部控制规范体系在保险行业得到有效执行。
世界银行高级专家陈楠希女士认为，《配套指引》为企业战略、董事会职责、风险评估、员工薪酬、诚实守信、受托责任和审计等问题设定了良好实务标准。国际会计准则理事会主席戴维·泰迪爵士表示，国际会计准则理事会对中国建成内部控制规范体系表示祝贺。国际会计师联合会理事乔伊斯林·莫顿女士高度赞赏中国政府在内部控制标准建设方面取得的成就，相信《配套指引》能够支持企业有效实施发展战略并保持高效运营。美国科索委员会专门发来贺信，对《配套指引》的发布表示热烈祝贺，认为中国企业内部控制规范体系与国际通行的科索内控框架在所有主要方面保持了一致。
我们作为企业内部控制规范体系的主要起草者，经历了内部牵制、会计控制到企业内部控制规范体系的形成过程，可以说是呕心沥血，锲而不舍，坚韧不拔。以内部牵制为起点，从会计控制到企业内部控制，至少是“十年磨一剑”，才取得了今天的成果。当想到这将为我国经济、社会健康发展起到十分重要的作用，我们有理由自豪。《配套指引》的18项应用指引、1项评价指引和1项审计指引，字字句句都是心血凝成。
会计司工作团队采用了深入调研这个传统“法宝”。全司成立了若干个调研小组，司长亲自挂帅，奔赴全国各地开展调研。我们的脚步踏遍大江南北，从东部较发达省份、中部地区到西部欠发达省份，深入大中小型企业，开展一对一面谈、群体座谈等多种形式，了解企业实际情况，也与众多专家学者、业内人士进行了深入和广泛的交流、碰撞，从实践中收集了大量实例和有价值的经验做法。调研工作贯穿了《配套指引》形成的始终，《配套指引》在调研中逐渐成形，又在调研中打磨淬砺，不断修正、不断完善，终于以最理想的面貌呈现于世。
需要强调的是，在调研、起草、形成初稿、再调研、再修改的艰苦历程中，有着让我们难以忘怀的45天。那是《配套指引》最终稿形成的最后时刻，文件正式会签之前，工作团队集中封闭、讨论修改，此时的我们脑海中只有《配套指引》，家庭、身体等一切都难以顾及。在那45天里，我们每天工作的时间都超过12个小时。那45天的工作效率、工作质量和工作成果，甚至超过90天的作用。我们不仅收获了一套高质量的内控指引，更培养、历练了一支关键时刻拉得出、顶得上、干得好的干部队伍。在最后冲刺的45天中，对于涉及把握不准的问题，我们随时邀请企业老总和总会计师提供咨询。为了做好《配套指引》，财政部工作团队竭尽全力，证监会、审计署、银监会、保监会等几家联合发文单位的相关同志也付出了大量的心血和汗水。
《基本规范》和《配套指引》的诞生，在立足国情的基础上汲取了国外先进经验的营养。财政部花大力气研究了国际上关于公司治理和内部控制的先进经验做法，也作了大量考察工作。我们几经远赴美国、欧洲等国家和地区进行工作进修或考察学习，每每都将企业内部控制列为考察的重要议题之一，听取国际上对于内控制度建设的意见和建议，国际上很多友好人士也给予了大力支持。在起草内控基本规范之初，美国科索委员会主席拉瑞·瑞腾博格博士来华访问时，受财政部邀请，专程与我们进行了长时间的讨论，提出了很多好的意见和建议。我们于2007年在美国考察时，又专门把拉瑞主席请到位于芝加哥的BDO国际会计公司总部，双方就《基本规范》发布前夕所涉及的一些重大问题，如美国“科索报告”与“萨班斯法案”的关系、内部控制与风险管理的关系、财务报告内部控制与企业全面风险管理的关系、内部控制的自我评价与外部审计的关系等，进行了长时间的深入讨论。我们汲取国际先进经验，但绝不照搬，而是借鉴其先进之处，使之与中国实际相结合并成为我们真正需要的规范和指引。
三、中国企业内部控制规范体系的重大创新
中国的企业内部控制规范体系与美国“科索报告”、欧盟公司治理改革白皮书、巴赛尔委员会《银行机构内部控制框架》等类似规范比较，在一些主要方面实现了重大创新：
（一）中国企业内部控制规范体系是根据国务院领导指示精神，由五部委联合发布实施，具有行政规章制度的性质，从而使中国的内部控制规范体系具有权威性、公认性和约束性。同时，五部委作为监管部门可以对内部控制规范体系的实施情况进行监督检查。这在国外任何国家和组织都是难以做到的。
（二）中国的企业内部控制规范体系由《基本规范》和《配套指引》构成，既有原则框架又有具体要求，不仅操作性和针对性强，而且通俗易懂，简便易行；国外的此类规范大都只是框架、理念和原则，实际执行中操作难度较大。
（三）中国的内部控制规范体系不仅限于财务报告相关控制，而且涉及企业生产经营过程的方方面面，既有企业层面的控制，又有业务层面各项流程的控制。企业自我评价和会计师事务所审计不仅要求要关注财务报告内部控制，而且要关注非财务报告内部控制，而美国“萨班斯法案”404条款的制度安排仅限于财务报告内部控制。
（四）中国的企业内部控制规范体系的形成，不仅产生于企业大量的实践经验总结，而且将各部门的单项规定和指引进行了整合，形成了一套统一的体系或“品牌”。“收拢五指”攥成一个拳头！这样的内部控制体系对任何一个组织而言，要加强管理强化内控都能从中找到答案，而国外的内部控制框架、指引或白皮书等往往是单项的。
（五）中国企业内部控制规范体系，不仅适用于上市公司而且适用于非上市的大中型企业，不仅适用于一般工商企业而且适用于特殊行业的企业，这一定位能够促进中国各类企业全面提升经营管理水平和风险防范能力；国外的内部控制单项规定和指引的适用范围往往有所局限。
从上述意义说，中国的企业内部控制规范体系建设，也是对世界范围内企业内部控制领域的贡献。
四、中国内部控制规范体系建成后所做的主要工作
《配套指引》发布，标志着中国企业内部控制规范体系建成，根据五部委文件所规定的分步实施的时间安排，我们会同有关方面在全国范围内开展了一系列卓有成效的工作。
（一）解读《配套指引》
借助中国会计报和相关网站，结合《基本规范》，分期对十八项应用指引、一项评价指引和一项审计指引，逐一进行了解读，详细介绍了各项指引的起草背景和主要内容。
（二）开展大规模培训
充分利用中国会计学会高端培训平台，开展了系列大规模师资培训，其中特别针对第一批实施的境内外同时上市的61家公司高管人员所进行的为期一周的培训班，财政部和证监会领导亲临培训班授课，对试点工作作出了具体安排和部署。目前，高端培训仍在继续，均由主要起草者授课，对企业内部控制规范体系逐项进行深入浅出的讲解，务求实效，力争解决实际问题，深受学员的欢迎。
（三）编写《企业内部控制规范讲解》
在系列解读和高端培训的基础上，财政部会计司编写了《企业内部控制规范讲解》一书，由经济科学出版社公开出版。该书系企业内部控制规范起草者呕心沥血之作，其中充实了大量生动翔实的案例，具有权威性、科学性、针对性和操作性，可作为上市公司和非上市大中型企业学习贯彻企业内部控制规范体系的工具书，又可作为注册会计师实施内部控制审计、咨询和政府监管部门进行内部控制行政监督的必备手册。
（四）各地召开内部控制宣传贯彻动员大会
根据五部委的文件和发布会的要求，各地财政部门会同当地有关部门积极行动，在本地区开展了宣传培训工作。截至目前，已经开展宣传动员大会的有山东省、陕西省、河南省、云南省、浙江省、湖北省、北京市、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、深圳市等，其他省市也都在积极筹备之中。各地对此项工作高度重视，都在抓住这一历史性机遇，将企业内部控制的宣传动员、培训讲解和贯彻实施，作为全面提升本地区各类大中型企业核心竞争力和应对金融危机的系统工程加以落实。北京市召开的宣传动员大会，常务副市长、财政局长和其他相关部门一把手出席会议并讲话。各地区对企业内部控制规范体系的贯彻实施表现出极大的热情，都表示要抓住这一大好时机，将本地区各类企业的经营管理和风险防范能力提到一个新的水平，促进本地区企业核心竞争力的全面提升。
（五）上市公司和非上市企业高管人员高度重视内部控制
上市公司和非上市大中型企业高管人员对内部控制规范体系的贯彻实施也表现出了前所未有的重视，根据五部委的文件要求，纷纷组织工作班子，结合自身实际情况，对现有管理制度进行全面梳理、修改和提升，为2011年开始实施作好前期准备工作。比如在财政部与证监会联合举办的境内外同时上市公司的内部控制培训班期间，中铝集团董事长、青岛啤酒董事长、中化股份总会计师、希望集团总会计师等，深刻论述了内部控制规范体系的现实和长远意义，并结合自身情况提出了贯彻实施的工作安排，表示要将这项工作列入一把手工程，抓紧抓好抓出成效。
（六）注册会计师行业紧急行动起来提供相关服务
根据五部委文件，企业内部控制规范体系实施，应当聘请会计师事务所进行审计和提供相关咨询服务，包括为企业开展内部控制的设计和评价工作。会计师事务所纷纷表示，要紧紧抓住这一时机，组织专业团队学习掌握内部控制规范体系的全部内容，积极配合企业内部控制规范体系的贯彻实施，为企业提供高质量的优质服务，并将其作为会计师事务所发展的重要增长点。此外，软件公司也不甘落后，抓紧根据内部控制规范体系改造软件系统，积极与相关企业洽谈，借此机会为企业提供信息系统服务，从而实现内部控制与信息系统的有机结合。
综上所述，《基本规范》和《配套指引》成功发布以来，从全国范围而言，无论是中央有关部委还是各地有关厅局，无论是上市公司和大中型企业还是注册会计师行业和软件公司，甚至高等院校的专家教授等各个有关方面，都从不同角度全面启动，在全社会范围内已经形成了宣传内控、培训内控、实施内控的良好氛围，而且不断向纵深发展。我们认为，上市公司和非上市大中型企业深入贯彻实施内部控制规范体系，至少要做到如下方面：一是对现有管理制度进行修改，企业应当组织财会部门或相关机构成立工作组，根据内部控制规范体系全面梳理自身的管理制度，修改后形成企业的内部控制手册；二是根据企业的内部控制手册对其信息系统进行升级，将修改后的内控制度固化在信息系统之中；三是全体员工要全面掌握修改后的内部控制手册和信息系统，将内控制度与全体员工的实际工作有机地结合起来，避免“两张皮”；四是开展内部控制自我评价，在此基础上编制、报送或公布自我评价报告；五是聘请注册会计师进行内部控制审计并出具审计报告。按照五部委文件规定，内部控制的审计和财务报告的审计可以同时由一家会计师事务所承担，进行整合审计，但应当分别出具审计报告。需要强调的是，为企业内部控制提供咨询的会计师事务所，不得同时为同一企业提供内部控制审计服务。企业内部控制规范体系的贯彻实施，对每个企业而言，可以说是一场革命，需要方方面面共同努力，切忌走过场和流于形式。我们坚信这一体系有效实施所产生的经济和社会效益是不可估量的。
