7.5.1 解决政府立法问题的主要措施
1.用足、用好行政立法权
在我国，行政立法权是宪法和立法法赋予政府的法定职权，参见我国《宪法》第八十九条 国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；《立法法》第七十三条 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。是国家行政权的重要组成部分，行使行政立法权是政府的主要行政方式之一。我国宪法和立法法赋予了政府广泛的行政立法权。学理上把行政立法权称为抽象行政权，把行政立法活动称为抽象行政行为。西部大开发是经济发展问题，也是政治、文化和社会生活全面和谐发展的问题，是在依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略指导下由政府主导实施的，由此可见，西部大开发实际上是依法进行的开发，是通过法治的开发。这就必然要求主导这场开发的政府首先应是依法行政的法治政府。为了切实做到依法行政、依法开发，我们认为我国政府特别是西部地方政府应当用足、用好行政立法权。对此，我们考虑提出以下措施：
（1）树立以行政立法方式行政的思维习惯，摒弃偏好于以政策方式行政的习惯。
由于我国悠久的“人治”思想和无处不在的儒家文化传统，我国政府明显缺乏法治文化传统和依法行政的习惯，在西部大开发实践过程中，突出表现为习惯和擅长于以政策行政，不习惯或不愿意以行政立法的方式行政。这使得我国关于西部大开发的行政立法大量空白和匮乏，而关于西部大开发的各种政策却泛滥成灾。面对这种境况，我们认为我国政府应审时度势，借我国政府已经加入世界贸易组织的国际大背景和我国正在不遗余力地推进依法治国、建设社会主义法治国家的国内实际背景这一千载难逢的良好契机，在政府主导实施西部大开发的实践过程中，大力养成以依照法律方式行政的良好习惯，彻底摒弃偏好于以政策方式行政的习惯。具体应采取如下措施：一是在各级政府特别是享有行政立法权的政府中开展以学习和掌握宪法和立法法为主要内容的培训工作，主要学习和掌握其中关于政府行政立法权规定的条款。通过有组织有计划的专题培训工作，使政府所有工作人员特别是各级政府的主要领导人员全面掌握我国宪法和立法法赋予了政府哪些行政立法权，并应如何行使好这些权力。二是树立法律、法规大于政策的法治理念，并通过制定法律、法规与政府政策协调法，明确规定当出现同级政府政策与其规范性法律文件冲突时，应以规范性法律文件为准的强制性标准，从而以制度方式保障这一理念最终形成。三是建立行政权力行使量化考核制度，把各级政府是否依法认真全面行使自己的行政立法权作为其政绩考核的主要内容之一。主要考核其制定出台了多少为民行政的行政法规和规章。用制度促使政府依法充分行使自己的行政立法权，使其充分认识到放弃行使行政立法权就是失职，从而改变其偏好于以政策行政的方式。
（2）紧扣西部大开发实际需要，充分体现西部大开发政府立法特色。
我国的西部大开发实践，涉及西部12个省、区、市，地域辽阔，民族众多，有经济追赶发展问题，有边疆稳定、民族团结、国防安全问题，有文化繁荣问题，有加强生态环境保护问题，还有与中央政府和东中部兄弟省市政府及西部省市区政府相互之间的关系协调问题等等，内容庞杂、千头万绪，问题尖锐、错综复杂，迫切需要各级政府强有力的领导、支持和参与。政府如何参与，其重要途径是用足、用好宪法和法律赋予的行政立法权，充分体现西部开发政府立法的特色。
从中央政府层面上看，国务院应首先挑起西部大开发政府立法的脊梁柱重任来，给地方政府立法做出表率。由于我国实施的西部大开发是一场全新的国家发展战略，其本身具有超强的宏观性、长期性、艰巨性和复杂性，在目前进行国家立法的条件尚未完全成熟时，中央政府根据西部大开发已进入操作阶段的实际需要进行行政立法就显得格外迫切。加强西部大开发的法制建设和组织领导，是进一步推进西部大开发的基本保障。要借鉴世界发达国家开发欠发达地区的经验，结合我国西部开发的实践，本着注重实效、突出重点、逐步完善的原则，加快西部开发法制建设步伐，为西部大开发提供法律保障。为此，国务院应及时把自己已经制定的如《关于实施西部大开发若干政策措施》等各种有关西部大开发的意见、措施和决定等政策“红头文件”通过法定程序上升为行政法规，使其具有规范性、强制性和稳定性，保证西部大开发战略实施的针对性、连续性和稳定性。同时，针对区域差距、城乡差距等问题，应加快基本公共服务均等化的法治体系建设，推进符合中国国情的基本公共服务的相关立法，研究制定《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体的责任追究机制，以便使每一个环节切实落实均等化措施，确保广大人民群众在享有基本公共服务方面权利平等。在制定《基本公共服务均等化法》的同时出台相关配套法律法规，形成系统化、科学化的促进城乡基本公共服务均等化的法律体系。如出台《中央与地方关系法》，明确各级政府提供基本公共服务的职责，在维护中央权威的基础上，调动地方提供基本公共服务的积极性。加快推进《转移支付法》立法工作，赋予转移支付相应的法律地位，建立起良好的激励约束机制，提高转移支付资金的使用效益，形成制度红利。以及进一步修改完善《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《能源法》等法律制度中不利于西部发展、城乡基本公共服务均等化的有关条款。
由于西部大开发涉及省市区较多，各地实际千差万别，因此，在中央应由全国人大制定《西部大开发法》，由国务院制定《西部大开发法实施细则》，主要从宏观上和区域协调发展上做出规定，内容主要规定西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系、中央政府与地方政府的责任、开发主体的权利和义务等，以保证西部大开发战略实施的连续性和稳定性。而涉及西部地方具体开发的事项，享有行政立法权的西部地方政府应在严格贯彻落实《西部大开发法》和《西部大开发法实施细则》和紧紧结合当地开发实际的基础上，通过大量的调查研究，制定出符合当地开发实际的地方性法规和政府规章。只要不违反宪法、法律和中央政策和国务院的行政法规，应主要由西部地方政府根据当地开发实际制定地方性法规和政府规章予以规范。西部地方政府立法应充分体现当地特点和创新性，只要宪法、法律、法规和国家政策没有禁止且对西部大开发有益的领域，地方政府都可以进行行政立法，使当地的全部开发工作纳入到法治化的轨道，逐步建立和完善西部开发法律法规体系。
2.建立行政立法协调沟通机制
在西部大开发立法过程中，虽然我国已有立法法对行政立法进行规范，但由于享有行政立法权的主体众多，行政立法冲突和矛盾在所难免，在目前我国尚未建立违宪审查制度的情况下，迫切需要建立政府行政立法协调沟通机制。主要涉及四个方面的行政立法协调：第一方面是中央政府各部委办局与地方政府立法的协调问题；第二方面是中东部地方政府与西部地方政府立法的协调问题；第三方面是西部地方政府之间的立法协调问题；第四方面是西部地方政府立法与国际组织的有关规则的协调问题。
由于上述四个方面的立法问题，往往涉及当地切身利益或部门利益，谁都不想做出让步，完全由立法冲突各方自己协商解决都是很困难的，甚至是不切实际的。因此，针对上述立法协调问题，应由国务院通过行政立法加以解决。如由国务院制定《行政立法协调沟通机制暂行条例》，对行政立法过程中发生的各种立法冲突的解决原则、解决方式、裁决办法等做出规定，一旦发生上述行政立法冲突和矛盾，则就可以按照该协调沟通机制进行解决，避免给依法行政带来不便。
3.加快西部地方立法工作步伐，科学确定立法的重点和内容
西部地方政府应深入研究本地区与西部开发相关的立法需求，将一些已经明确的西部开发政策和措施以地方性法规形式固定下来，要紧密结合西部开发的规划、计划和阶段性目标，突出西部大开发的内容，加快研究制定本地急需的地方性法规和政府规章。我们认为，当前最主要的：一是加强经济法规和规章的立法。紧紧围绕经济建设促进西部开发这个中心，突出制定规范市场主体、维护市场秩序、加强农业基础地位、推进国有企业改革以及加强基础设施建设、促进科技进步、保护环境资源等方面的法规。二是加快投资保护立法。要把营造投资的法律环境作为扩大开放的重中之重，及时制定吸引和鼓励开发投资、保障投资者和开发者合法权益方面的法规，将优惠政策体现在法规中，确保民间资本和技术投入的投资回报有法制保障。三是加快适应市场经济发展的人才环境立法。用地方立法手段，加大对人才资源等无形资产的开发、利用和法律保护的力度，建立能够真正促进各类人才合理流动的法律机制，为人才的自由进出创造良好的法制环境，吸引更多的国内外优秀人才到西部发展。四是加快对西部地区自然生态区域的保护、保存和自然资源的合理开发利用方面的立法。目前中央对地方缺乏有效监督，地方环境部门执法不力，环境政策实施机制“软化”的状况时有发生。因此，在调整中央和地方关系时，不能总是在放权收权上做文章，还要在完善监督机制上下工夫。当前要抓紧起草出台《西部开发生态环境保护监督条例》。
7.5.2 解决政府执法问题的主要措施
1.树立社会主义法治理念，做到执法为民
社会主义法治理念是关于社会主义法治的理想、信念和观念的总和，是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映，是社会主义法治的精髓和灵魂，是立法、执法、司法、守法和法律监督等法治领域的基本指导思想。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求。执法为民就是按照邓小平理论和“三个代表”重要思想的本质要求，深入贯彻落实科学发展观，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为执法工作的根本出发点和落脚点，在各项执法工作中切实做到以人为本、执法公正、一心为民，尊重和保障人权。
社会主义法治理念是人们对社会主义法治本质及其规律的理性认识与整体把握而形成的一系列理性的基本观念，是对社会主义法律精神的理解和价值的解读而形成的一种认知模式。在西部大开发实践过程中，政府特别是西部地方政府执法部门及其工作人员只有对社会主义法治的本质及其规律产生理性的认识与整体的把握，并对社会主义法律精神的理解和价值的解读形成明确而牢固的认知，才能牢固树立社会主义法治理念，才能做到执法为民，也才能最终保证西部大开发的顺利实施。树立社会主义法治理念，应做到以下几点：
（1）树立宪法和法律是行政执法的根本依据的依法治国理念。
依法治国理念的基本含义是依据宪法和法律而不是个人的旨意管理国家和社会事务，实行的是法治而不是人治；其核心是确立以宪法和法律为治国的最具权威的标准。行政执法是宪法和法律的条文规定见诸于社会实际生活的生动体现，是政府履行国家对人民法律承诺的具体行动。严格依据宪法和法律行政，就是政府执法为民的最忠诚最直接的体现。为此，必须树立：第一，宪法依据至上的观念。依法治国首先是依宪治国，法治政府的实质是宪治政府。宪法依据至上是依法行政的最高体现，是中国法治政府建设的灵魂。其次，法律具有极大的权威性。任何政府部门和工作人员必须严格依法行政，不允许有任何超越宪法和法律的行政特权。再次，法大于权。任何政府部门或个人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。最后，法律面前，人人平等。
（2）树立法律优先的理念。
法律优先是指在已有法律规定的前提下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触者，都以法律为准。在法律尚无规定，其他法律规范做了规定时，一旦法律就此事项做出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。应松年主编：《行政法学教程》，中共中央党校出版社2001年版，第48、49页。政策是党和政府领导人民进行社会主义现代化建设的灵魂，是制定法律的依据来源之一，但政策并不等同于法律，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。参见我国《宪法》第5条。在西部大开发实践中，各级政府只有牢固树立法律优先、政策服务于法律的服务大局观念，彻底摒弃狭隘的地方保护主义思想观念，依法行政才能实现，才能做到执法为民，国家实施西部大开发的宏伟战略目标也才能最终实现。为此，在开发实践中应做到：第一，当对同一个社会问题，同时存在法律、行政法规、地方性法规和规章规定时，各级政府及其执法者应依次考虑和执行法律、行政法规、地方性法规和规章。第二，当法律、行政法规、地方性法规和规章都没有规定时，可以考虑和执行相关政策。第三，当同时存在上位国家政策和下位地方政策时，应优先考虑和执行上位国家政策，只有国家政策没有规定时方可依次考虑和执行下位地方政策。
（3）树立尊重和保障人权理念。
国家尊重和保障人权是我国公民的一项基本权利。参见我国《宪法》第33条。党中央和国务院做出实施西部大开发的伟大战略决策，其根本目的就在于落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实现全国人民的共同富裕，最大限度地尊重和保障中国人民的人权。因此，政府特别是西部地方政府在推进西部大开发实践过程中，必须牢固树立尊重和保障人权的理念，以人为本，一切开发工作都必须建立在解放人、发展人和服务人的基础上，一切行政执法活动都必须是为人民服务，做到执法为民。
2.深化行政执法体制改革，建立人性化行政执法方式
西部大开发是以人为本的科学开发，是社会主义的本质要求使然。这一根本任务决定了主导这场伟大开发工作的政府特别是西部地方政府必须进行彻底的行政执法体制改革，革除行政执法方式上的单一化、机械化、简单粗暴、强权化、随意化、隐蔽化和多头执法的混乱局面，建立以人为本的人性化执法方式。
（1）建立多样化的行政执法方式。
行政执法内容决定行政执法方式，丰富多彩的行政执法内容必然要求多样化的行政执法方式与之相适应。西部大开发包含政治、经济、文化、社会和人等方方面面的全面发展和进步，涉及国土、环境、税收、工商、公安、劳动、文化、教育、卫生等各行各业的规范和执法，主要以行政处罚、行政命令、行政强制、行政许可、行政征收、行政裁决等为内容的传统行政执法方式已经适应不了西部大开发中新出现的社会生产方式、生活方式、思维模式和管理方式。为此，应丰富行政执法方式，建立多样化的行政执法方式。一是适应“服务行政”的观念，采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等为内容的行政指导来实施法律、实现服务。二是为了体现服务与合作的民主精神，采用行政合同的协商方式实施行政职能。三是赋予行政奖励、行政许可、行政救助、行政复议、行政裁决、行政征收、行政规划、行政强制、行政确认、行政命令、行政处罚等执法方式以新的时代内容。
（2）建立服务型的行政执法方式。
随着西部大开发的不断深入，转变政府职能、建设服务型政府，已成为深化行政执法体制改革的必然要求。行政执法人员应当以科学发展观为指导，树立服务意识、改进执法方式，顺应由管理行政、秩序行政、强权行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等各方面的公共服务。实行“首次不罚”、“服务在先”制度。即首次发现行为人有违法行为后，先开出改正通知书，然后再帮行为人对照法律规定逐条改正；如果行为人再不改正，则考虑具体处罚。
（3）建立程序化的行政执法方式。
没有程序保障的权力是空洞的，没有程序约束的权力是专制的。有效的行政执法程序是实现行政执法公开、公平、公正的保护神。面对西部大开发进程中行政执法部门依然重实体、轻程序的突出问题，各级行政执法部门须增强程序法治意识，树立程序违法也是违法的观念，严格按照法定的方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序规定来实施行政执法。按照正当程序的要求，行政执法应以公开为原则、保密为例外，并应尊重和保障行政相对人的知情权、参与权、申辩权和救济权等程序性权利，以促使行政执法实现公开、公平和公正。国家应进一步抓紧制定《行政程序法》，实现行政执法程序真正法治化，使我国所有的行政执法部门都有基本行政执法程序依据。应确立严格的执法时效制度，避免执法过程中互相推诿、互相扯皮、官僚主义和拖延耽搁的问题。
（4）大力完善行政组织法，从根本上解决行政执法多头问题。
通过实施相对集中行政执法方式的行政执法体制改革，仍未根本解决我国行政执法主体林立、行政效率低下、超越职权和滥用职权等违法现象的发生等诸多问题，充分暴露了我国行政体制存在的严重不足。为根本解决这一问题，还必须从我国行政体制改革这一根本问题上着手。行政改革的核心涉及行政组织的权限、设置、规模、调整以及公务员管理等诸多敏感问题，这些内容实际上都属于行政组织法的主要规范领域。从我国五十多年来、大小近20次政府机构改革的实践看，每次机构改革之后，都无法跳出周而复始的循环“怪圈”。我们认为，导致这一“怪圈”的根本原因在于我国没有一部强有力的行政组织法律。每次机构改革，人为因素极大，缺乏刚性的组织法律制度保障。为此，我国必须加强行政组织法的立法和完善工作，严格依法推进行政体制改革，才能从根本上破解我国行政执法主体混乱、执法效率低下、执法不公等诸多难题。
这就要注重逐渐实现政府职能转变过程的法治化。政府职能调整涉及国家权力的调整、机构和人员的精简，影响到众多人员的利益，是一件十分复杂而重大的事项，应当严格按照法律规则和程序进行。然而，与我国的政府职能转变和行政机构改革的快速推进相比，我国相应的法律建设却十分滞后，政府职能调整和行政机构改革主要依靠行政手段进行。从1988年改革开始实行“三定方案”，即“定职能、定机构、定编制”，并延续至今，对行政机关的职能界定、内部机构设置和编制规模都有很大的制约，但“三定方案”毕竟不是法律，需要真正落实“实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。因此，我国今后的政府职能调整应当努力通过法律程序进行，改革的成果更应上升为法律规范，以保证成果的可持续。在调整职能、合并机构基础上，进一步完善政府组织立法。制定《政府机构编制法》，规定机构的设立、变更、撤销和行政级别的调整，都必须履行规范的法律程序，实现机构设置、职能配置、人员编制、岗位职责、工作程序、服务质量法定化。依法对政府机构编制实行总量控制和预算刚性约束。当一定时期需要加强政府某个领域工作时力求不再设立新的机构和增加任何编制，而是通过强化职能、改进工作方式、调整内部力量等方法来解决。
4.加强行政执法队伍建设，提高依法行政和诚信行政能力
依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略确定以后，行政队伍的素质就是决定性的因素。依法行政是贯彻依法治国基本方略的重要组成部分，而加强执法队伍建设是依法治国、依法行政的基础性工程。西部大开发能否顺利实施，取决于主导这场开发活动的各级政府是否依法行政、诚信行政，是否依法行政、诚信行政，在根本上又取决于是否有一支高素质的行政执法队伍。因此，努力打造一支高素质的行政执法队伍，全面提高政府依法行政和诚信行政的能力和水平，是保证我国西部大开发最终实现的关键因素。针对目前西部行政执法队伍存在的主要问题，提出如下建设措施：
（1）深入开展社会主义法治理念教育，全面提高执法队伍政治素质。
社会主义法治理念是行政执法队伍政治素质的主要内容和集中体现，是衡量行政执法队伍政治素质的主要标准。没有坚强的政治素质作保障，是不可能真正做到依法行政和诚信行政的。在西部大开发中，各级政府应结合当地开发实际和我国当前形势，以各种形式，深入开展社会主义法治理念教育，明确社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容，五个方面是相辅相成的，是党的领导、人民当家做主和依法治国高度有机统一的科学体现，使所有行政执法人员切实牢固树立起社会主义法治理念，政治素质得到全面提高，真正做到依法行政和诚信行政，为西部大开发提供坚强有力的政治保障。
（2）建立科学的行政执法责任法律制度，用制度促使行政执法队伍提高业务素质。
党中央、国务院高度重视执法队伍业务素质建设，并注重用制度提高执法队伍的业务素质。党的十五大、十六大和十六届三中、四中全会都对推行行政执法责任制提出了明确要求，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》就有关行政执法责任制作出了具体规定。多年来，各级政府执法部门认真贯彻落实党中央、国务院的要求，积极探索实行行政执法责任制，在加强行政执法管理、规范行政执法行为方面做了大量工作，取得了一定成效。但工作中也暴露出了不少问题：有的地区和部门负责同志对实行行政执法责任制对推动执法队伍素质提高的认识不到位、思想不够重视，提高执法队伍素质建设仅仅停留在一般口头号召上；行政执法责任制不够健全，程序不够完善，评议考核机制不够科学，责任追究比较难落实，与相关制度不够衔接；组织实施缺乏必要的保障等。因此，为适应西部大开发实际需要，迫切需要加强和完善行政执法责任法律制度建设，用强有力的制度保障来提高行政执法队伍的业务素质。对此，目前首先需要在各级政府执法部门中全面而严格地推行行政执法责任制，切忌把提高执法队伍素质只做表面化的口头号召，给所有行政执法人员形成一种感到业务素质不强难于胜任本职工作、有随时被淘汰的可能性而渴求通过学习不断提高自身素质的职业压力，从而使执法人员不得不自觉加强自身业务素质的提高。二是要不断健全我国目前现存实施的各种行政执法责任制度，规范责任程序，建立科学的评议考核机制和严格的责任追究制度，并注意与相关制度的衔接，提供切实有力的组织保障等。三是结合我国建设社会主义法治政府和实施西部大开发的良好契机，抓紧制定《行政执法责任法》，把我国庞大的行政执法活动纳入到法治化的轨道上，做到真正用法律制度来规范行政执法行为，用法律制度来促使行政执法队伍业务素质的真正提高。
（3）加强执政党建设，提高公民法律意识，为提高行政执法队伍素质提供良好环境。
为避免少数领导干部法治观念淡薄，以言代法，乱下指示，乱批条子，任意干预行政执法，严重影响行政执法的正常进行，应大力加强执政党建设，严肃党纪党风，清除少数害群之马，提高执政党依法执政的能力，为行政执法队伍严格执法提供坚强的组织保障。
用公民私权利制约政府公权力，是提高执法队伍素质的一条重要途径。在西部大开发实践过程中，结合我国西部公民法律意识普遍不强、缺乏权利观念、不善于借助法律武器保护自己的实际，应根据我国社会主义法治国家的建设需要，有组织、有计划地在广大群众中大力开展社会主义法律宣传教育，全面提高公民的法律意识，使人民群众真正掌握法律，学会善于用法律来保护自己的合法权益，特别是善于依法监督政府，使政府的所有执法活动处于人民的监督之中，进而促进政府依法行政和不断提高执法队伍素质。
5.全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度
事权决定财权，有什么样的事权就应当有与其相应的财权予以保障，这是财政法律制度的基本原则。面对当前一头是逐年不断攀升的行政成本开支，另一头却是缺乏有效财政保障的执法经费安排实际，必须全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度，以保障西部大开发战略的实施。
（1）明确政府职能，科学划分财权。
依法规范中央和西部不同层级政府的职能和权限。具体来说，可按照所管理事务的不同利益性质划分职权。关系国家整体利益和社会普遍利益的职权划为中央专有权，主要涉及局部利益和地方特殊利益的职权划为地方专有权，既涉及国家利益又关系地方利益的职权划为中央和地方的共有权。中央政府管辖事项可采取列举法，各级地方政府管辖事项可采取剩余法来加以规定。在不同层级地方政府之间按照就近服务原则，自下而上地划分事权，凡是下级政府能办的事情，就不要拿到上级政府来。建立中央与地方职权划分的协调应变机制，遇到新事务，可采取相互磋商、签订协议办法来加以解决。
坚持权力和责任相一致、财权和事权相匹配和涉及地方利益的资源分配保证地方代表权原则，完善政府间权力分配机制。在明确划分中央和地方以及不同层级地方政府职权的同时，应明确各自相应的责任，做到权力和责任相统一。财权和事权应当相互匹配，有多少事权就要有多大的财权相支持，避免出现“中央点菜、地方买单”和基层政府“财政空转”和“负债运行”现象。财政转移支付和重大项目立项等攸关地方利益事项应当由各个地方选派同等数量代表在全国人大相关委员会中经过协商讨论后决定，以杜绝“跑步（部）前（钱）进，进京送宝”现象。依法合理分权的政府间管理体制足以保证各级政府各司其职，各有其权，各负其责，在法制化轨道上正常运行。
（2）取消政府一切不必要开支。
各级政府大量存在的不合理开支，是造成我国行政成本逐年攀升的罪魁祸首。在政府各项不合理开支中，各级政府的接待费是其中最为不合理的一项。对此，建议在我国全面彻底取消接待费预算开支，禁止各级政府非法开支接待费，违者将视为犯罪，依法严惩。同时，建立公务用车法律制度，严格依法规范公务用车及其开支。
（3）建立行政执法专项保障经费制度。
科学合理而有保障的行政执法经费供给，是各级政府执法部门顺利开展工作的基本物质基础。面对政府特别是西部地方政府由于十分紧张的执法经费，进而造成依法行政中的一系列执法问题，非常有必要根据各级政府执法部门的执法权限，确立与其相对应的经费保障制度，做到专款专用，使各级政府执法部门有充裕的执法保障经费，能有条件有能力切实行使好各自的职责，避免为了“生存”而违法的现象发生。
7.5.3 解决政府执法监督问题的主要措施
“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我们必须坚持的执法原则。如何面对现实，正视执法监督工作存在的问题，努力增强执法监督力度，保障西部开发战略的顺利实施，笔者认为应该做好以下工作：
1.树立改革创新意识，改进执法监督方法
西部开发一个关键问题就是思想要解放，对执法监督也要改进方法，对执法监督的内容要分主次，突出重点。当前在对执法机关的执法监督中重点要突出三个环节：一是加强普法监督。依法治理的过程，实际上是一个由“人治”向法治转变的过程。要实现这种转化，需要执法机关的观念也随之转变，不能像过去那样，执法活动以收钱为目的，有钱的案子争着办，无钱的案子无人管。要做到执法部门能主动为西部开发大开绿灯，就必须开展法制宣传教育，所以人大应给执法机关提出明确的普法任务。通过普法教育，提高法制观念，使之懂法、守法，依法行政，依法司法。二是加强对执法机关领导干部的监督，使执法的整个过程有人问、有人管；加强执法程序的监督，纠正重实体法、轻程序法的倾向；抓执法效果的监督，使“有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则在执法活动中充分体现出来。三是加强违法监督。要通过对行政执法和司法机关的执法监督了解违法情况，对执法过程中以言代法、以权压法、以罚代法，甚至贪赃枉法和有法不知道、知道不执行、执行不严格的现象，要督促执法部门采取果断措施予以制裁。对执法监督中发现的重大违法案件，要跟踪监督，督促整改，一抓到底，以维护法律的权威。
2.在求“深”、求“精”上下工夫，提高执法监督质量
在对执法机关的执法监督中，要在“精”、“深”二字上下工夫，本着突出重点、少而精的原则，坚持议大事、抓重点、求实效。要在人民群众最关心的“热点”问题上加大执法监督力度。人民群众反映最强烈，而又最关心的问题是执法中的“执法不严、违法不究、以权代法、用钱买法、徇私枉法”的问题；土地征用补偿数额不足而影响人民群众基本生活保障的问题；环境保护、资源开发等影响西部生态平衡的问题；社会上“地霸横行、邪恶肆虐”的治安问题。这些问题危害极大，人民群众深恶痛绝。执法监督机关要在解决这些问题上下工夫，进一步完善错案责任追究制，确保办案的合法性。切实保护参与西部开发的投资者和建设者的合法权益，以保持社会的稳定，推动社会主义市场经济体制的建立健全和经济的持续、快速、健康发展。
3.坚持求真务实精神，增强执法监督实效
根据执法监督的内容，选准监督的方式。如对重大经济法律法规的执法检查活动，可以统一部署，其程序可以自上而下，以利造成声势，发挥整体功能；有的执法监督，可以综合运用听取汇报、视察、评议等多种手段，以产生最佳监督效果。对于严重违法、失职而损害人民群众利益的行政执法机关和司法机关干部，可以按其性质运用质询、撤职、罢免等比较严厉的监督手段，对执法监督中发现问题而交司法机关办理的，要限期办理，在办理过程中要跟踪督办，并及时反馈办理信息。要监督一个问题解决一个问题，交办一件成一件，决不能心慈手软，姑息迁就。只有这样，才能真正为西部大开发创造宽松、和谐的法制环境。
4.建立责权明确的专职执法监督队伍，实现监督责任法制化
建立责权明确的专职执法监督队伍，是我国政治体制改革的经验总结。行政执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，也是监督工作本身的性质所决定的，并早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。建立责权明确的专职执法监督队伍，应切实做到两点：一是坚持独立监督原则。历史经验证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者或少数领导人员的干预、牵制和影响，原则上监督机构必须实现人、财、物等方面的独立性，决不能因人、财、物等方面的原因而受制于人。二是坚持监督责任原则。监督是一把双刃剑，监督者必须首先做到监督好自己才能监督好别人。因此，监督者必须在法律上承担法定的监督责任，实行严格的责任制，从法律制度上明确规定某一行政执法行为的监督检查究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到部门和人员头上。如果监督者违法、不当或失职，必须依法承担相应监督责任。
7.5.4 民族区域自治地方要行使好自治权
西部地区是我国少数民族最集中的地区，全国有50个少数民族聚居在西部地区。我国绝大多数的民族自治地方都在西部地区，它包括我国全部省一级的5个少数民族自治区，27个少数民族自治州（占全国30个少数民族自治州的90%）和83个少数民族自治县、旗（占全国120个少数民族自治县、旗的69%）。根据《2008中国统计年鉴》提供的相关数据计算得到。自治权就是民族自治地方的自治机关根据宪法和民族区域自治法所赋予的法定权限，自主地管理本地区各民族内部事务的一种特殊权利；是国家权力的有机组成部分，是人民民主专政国家权力在民族自治地方的具体体现；是我国平等、团结、互助的社会主义民族关系的重要标志。它充分体现了党和国家对民族自治地方的关怀和尊重，也体现了我国社会主义制度的优越性。民族自治地方的自治机关（即人民代表大会和人民政府）享有宪法和民族区域自治法所规定的比一般国家机关较多的自治权，这就要正确行使自治权。
1.要运用自治法保护法定自治权
民族区域自治法作为国家的法律，它具有普遍约束力和强制性，任何单位、任何团体、任何个人都必须遵守，不得违反。因此，民族自治地方要用自治法来保护自治权，维护自己的经济文化等权益。上级国家部门的决定，均不得与自治法相抵触。此外，我国的《行政诉讼法》规定，民族自治地方的自治条例、单行条例可以作为人民法院审理民族自治地方行政案件的根据，只要有违背自治法和侵犯自治权的问题，也可以通过行政诉讼来解决。
2.抓紧制定切合实际的变通的或补充的单行条例或规定
认真贯彻2005年5月31日起施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法规，在立法方面下工夫，充分利用立法权的空间和灵活性，以保证自治权的行使得以顺利进行并有所作为。这就要一切从自治地方的特点和实际出发，根据民族自治地方经济、社会发展的基本情况，特别是改革开放以来各方面的新情况新问题，有的放矢地制定相应的切实可行的特殊政策和灵活措施，形成以自治法为主干的，由一系列的法律、法规、规章组成的自治法规体系。
3.正确作出行使自治权决策
紧紧抓住加快西部大开发中民族地区经济社会发展这个核心。既要进一步加大对自治地方的投入又要制定鼓励发展的优惠政策；既要重视经济发展，又要重视教育、卫生、文化等各项社会事业及人的全面发展；既要加大财政转移支付力度，又要切实抓好扶贫挂钩结对工作。
7.5.5 大力推进西部地方政府诚信体系建设，实现诚信行政、取信于民现代政府是建立在以信用为基础的市场经济体制之上的政府，市场经济的基本属性要求政府公开、透明，讲求信用，做到言必行，行必果。当前，我国正处于西部大开发实施过程中，政府担负着主导开发的重要职责，一旦政府行为失信，西部大开发将无从实施。在西部大开发实践中，政府特别是西部地方政府仍然存在不履行法律承诺、不兑现政策承诺、搞地方保护主义等诸多与政府诚信建设不和谐的地方。有鉴于此，我们必须大力推进西部地方政府诚信体系建设，实现诚信行政、取信于民。
1.强化政府各级领导干部的信用意识和责任意识，加强诚信制度建设，是政府诚信建设的基础所在
（1）西部地方政府应倡导和加强信用教育与宣传，培养政府各级领导干部的信用观念、信用意识和信用道德；积极开展法制教育，提高政府各级领导干部的法律意识、法治意识和责任意识。这些不仅能够为经济发展创造良好的信用环境和法治环境，而且也有利于激发政府各级领导干部的使命感和责任感，克服工作中的不良偏好，推动地区经济的全面发展。
（2）完善西部地方政府失信的惩戒机制。由于对政府信用缺失者没有相应的惩罚措施和手段，造成了政府各级领导干部信用意识的淡薄。因此，必须建立刚性的政府失信惩戒机制，如把政府各级领导干部的失信行为作为其政绩评价、官职升迁的重要依据。
（3）完善西部地方政府官员责任追究机制。由于政府失信的责任主体缺位，以政府集体名义做出的行政行为成为政府各级领导干部相互推诿责任冠冕堂皇的借口。为此，要落实信用责任主体，把失信的惩戒责任落实到具体的政府各级领导干部头上，防范以及制止政府各级领导干部的随意失信，漠视相对人的合法权益的行为。
（4）进一步完善西部地方政府领导干部任期制。要按照不同类型、不同层次的领导职务，规定不同的任职期限、届数、最长任职年限，并明确任期届满时的考核、评价标准，根据考核结果决定领导干部的进退去留。
2.严格依法行政，依法履行法律承诺，是政府诚信建设的核心所在
严格依法行政，即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责，一切行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，接受法律监督，既不失职，也不越权，对违法失职行为依法承担法律责任。它包含办事权限合法和办事程序合法两方面内容。
在我国，各种规范性法律文件是全国人民或特定地区人民意志经法定程序上升的国家意志，是人民各种切身利益的规范化、制度化的具体体现。因此，政府必须要信赏立法，保证法律、规范和规章制度的兑现。各级政府严格依法行政，实质上就是忠实履行人民的意愿，实现人民的根本利益，是实现法律对人民做出的承诺的具体表现，是政府诚信的最大集中表现；反之，不依法行政，就是背离人民的意愿，亵渎法律和人民的根本利益，是政府的最大诚信问题。
西部大开发过程中，为了切实做到严格依法行政，依法履行法律承诺，实现政府诚信行政、取信于民，西部地方政府应加强相关法律知识的培训和学习，使政府机关及其人员牢固树立法治意识，培养坚定的法律信仰，并树立正确的权力观、责任政府的执政新理念和建立依法行政的运行机制，以确保依法行政。
3.言必行、行必果，全面兑现各项政策承诺，是政府诚信建设的关键所在
“言必行、行必果”，是中华民族的传统美德。在实施西部大开发和建设法治政府的今天，这一传统美德仍然具有极强的现实指导意义，必须切实遵循。政策是政府行政的指导思想和灵魂，特别是各级政府针对西部大开发而制定的各项政策措施，更是指导西部大开发实施的具体措施。面对目前西部大开发中出现的部分地方政府出台假、大、空，主观性和随意性大，透明度不高、连续性和稳定性差的政策，导致最后无法兑现而伤害投资商和广大人民群众利益的事件，我们务必坚持“言必行、行必果”的诚信美德，做到诚信行政。为此，应做好如下几点：一是在制定政策前要全面掌握国家的各项法律法规等的规定，避免制定违反法律的政策，并正确处理好政策与法律的关系。二是制定政策前应进行充分的调查研究和论证，量力而行，使制定的政策具有现实性、科学性、可行性，符合当地实际情况。三是制定政策时应正确处理好政策的位阶，避免政策之间相互冲突或与上级政策相悖。四是制定的政策应保持应有的连续性和适当的稳定性，避免朝令夕改，并增强其透明性。五是政策一旦制定出台，就必须不折不扣地贯彻到底；如确因情势需要变更，也应对相对人的信赖利益给予合理的补偿。
4.加强制度建设，有效践行服务承诺，是政府诚信建设的基本要求
不管是何种类型的服务承诺，都应该通过制度建设来保证兑现。首先，应当建立承诺考核制度。通过公民参与和社会评议等制度来保证考查“承诺”的效果，从而将兑现“承诺”作为政府官员切实的义务和责任，杜绝官员们以承诺来体现自己的“政绩”，承诺“兑现”后还要让享受服务的对象对其“感恩戴德”的现象。其次，应当建立承诺备案制度。承诺既然有这么多存在基础，那么“备案”制度的履行让受承诺的对象不用发愁官员的抵赖，而政府更容易寻找到直接的责任人。即有权必有责。再次，应当建立履行承诺的程序体系。这一体系主要的目的就是在于领导在承诺之后能够很快的按照既定的程序找到直接责任人，以便很快的解决。最后，应当建立承诺的回复制度。以往承诺之所以最终无法得到实现，是因为回复制度的缺失，如农民工工资的追讨在得到承诺后，经常会等待着美好的结果。但是“公务的繁忙”让领导们疲于奔命，根本无暇顾及农民工的感受，这种回馈制度的建立必然会很好的解决这一问题。
5.完善干部实绩考核办法，杜绝虚假政绩，为政府诚信建设提供基本标准
领导干部创造的政绩，必须符合全面、协调、可持续发展的要求。要正确看待政绩和科学衡量政绩。要坚持用政治的观点、群众的观点、发展的观点、实践的观点和全面的观点看待政绩。杜绝虚假政绩、形象工程的方法和路径应当是一个综合系统的体系，但是，最基本的应当是建立科学的干部考核评价办法。要通过建立起一整套科学合理的考核评价干部实绩的标准和方法，树立正确的用人导向，使勤政为民、求真务实的干部得到重用，使好大喜功、弄虚作假的干部受到惩戒，有效地防止用人上的不正之风，进一步提高干部工作的科学化、民主化、制度化水平。应当根据西部地区的特殊情况，围绕经济发展这一中心，坚持以人为本，按照科学合理、客观公正、权责统一的原则，设置考核内容和标准，使之综合反映经济、社会和人的全面发展以及可持续发展情况，将环境、生态、资源保护等纳入考核的内容标准当中。同时要充分考虑不同地区、不同层次、不同类别的班子和干部的差异性，在统一的实绩考核评价标准下，对实绩考核内容赋予不同的权重结构和侧重点，区别对待不同地区、不同岗位、不同经济发展水平和客观条件下干部的实绩，增强西部地区各级干部贯彻落实科学发展观、推进政府诚信建设的自觉性。
6.顾全大局，全面革除地方保护主义，为政府诚信建设创造良好环境
地方保护主义是一种典型狭隘利益观的集中表现，其保护的是局部的、眼前的和少数人的利益，而损害的却是全局的、长远的和多数人的利益，其保护的往往是落后，在本质上，它是地方政府违背中央政府不诚信行政的一种具体表现。在西部大开发实践中，狭隘的地方保护主义的危害是巨大的，严重的地方保护主义导致中央宏观调控失败，导致西部大开发的各项政策无法落实到位，最终损害全国人民的根本利益，也严重损害当地政府的诚信。对此，政府特别是西部地方政府应高举顾全大局的旗帜，全面革除地方保护主义，为政府诚信建设创造良好的外部环境。
首先，政府特别是西部地方政府应努力学习领会党和国家关于西部大开发的各项方针、政策措施和法律、法规，全面深刻掌握国家实施西部大开发的重大战略意义，牢固树立地方政府严格服从中央政府的大局意识和全局观念。其次，党的组织和政府人事部门应充分利用组织法和组织制度，把偏好实行地方保护主义、“欺下瞒上”的不诚实官员清除出党和政府部门，从源头上控制地方保护主义的滋生。再次，要治理地方保护主义，必须强化整体利益，改革行政管理体制，规范中央和地方政府的关系，改革税收体制，从根子上铲除地方保护主义的基础，从而促进西部地方政府诚信行政。
§§第8章 西部大开发与科学行政、民主行政
