3.3.1 西部地方政府管理创新的模式选择
自熊彼特从经济学的角度提出技术创新理论以来，经过近一个世纪的发展，创新已经涉及社会生活的方方面面，且通过什么途径来实现创新越来越为人们所关注。作为西部地区政治、经济、社会和文化建设主体的政府部门，为实现政府自身的再造，促进国家西部大开发政策的落实和西部地区的发展，需要从以下几个方面进行政府管理创新。
1.理念创新
理念创新要求政府必须意识到在全球化、信息化时代政府自我创新的必要性。政府作为公共利益代表，维护和促进公共利益最大化是政府的使命，这在本质上应保证公民权利和自由发展的实现，应按照社会的要求规范政府行为，对社会进行公共管理，制定公共政策，以公民需要为导向，为全社会提供公共产品和公共服务。要达此目标，政府部门及其公务员必须首先进行理念上的创新。
理念创新是建立在理论创新的基础上的，没有理论的创新就不可能有理念的创新，因为，理论创新是其他一切创新的思想基础，对理念创新来说尤其如此。在创新过程中，各种创新因素同时发生作用，但理念因素显得尤其重要。一旦价值与观念变化后，行为随之作出调整，对制度和行为会引发新的认识，“科学发展观”、“以人为本”、“和谐社会”、“节约型社会”、“环境友好型城市”等理念的提出，对整个政府的制度创新、方法创新和技术创新产生了深刻的影响，一定程度上改变了制度创新、方法创新和技术创新的轨迹。因此，理念创新是政府管理创新的先导，又是政府管理其他创新的关键和难点，指引着政府创新的方向，也是政府行政管理模式创新中最为重要、最为根本的内容。
建立服务型政府是近年来我国理论界和各级政府深入探索行政管理模式创新的目标选择。自温家宝总理2004年2月24日在中央党校省部级主要领导干部班提出“建设服务型政府”的要求以来，我国政府改革和政府管理理念的创新进入了一个新的阶段，并且标志着服务型政府这一创新理论已经为中央政府所接受，并成为我国各级政府进行理念创新的理论依据。对于各级地方政府来说目前已经不是要从理论上来对服务型政府加以阐释和说明的创新问题，而是如何在实践中贯彻落实这一要求的创新问题，这就要求西部地区各级政府进行执政理念上的创新，弄清楚公民权利与政府权力之间的关系，彻底转变过去以政府为中心的管理意识，真正践行我国政府及其工作人员行动的根本宗旨——全心全意为人民服务，进而树立社会本位、公民本位的理念，树立政府就是服务的意识，因为服务型政府在本质上是社会本位、公民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，对此美国罗斯福总统曾精辟地说过：什么样的事情应该由政府来做呢？这件事情很有必要办，老百姓也很愿意办，但是能力不够，那么就以民办官助的形式来办；这件事情很有必要办，但是老百姓没有兴趣去办，那么这种事情应该官办。
西部各级政府应以此作为政府职能定位的依据，而且政府的管理活动和管理职能的行使其最终的目的也是为了为公民提供优质的服务，即“充分回应民众的要求是政府存在的目的。”褚添有：《全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析》，载于《中州学刊》2004年第3期。所以西部各级政府、部门及其公务员首要的是要进行理念的创新，把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上，而不是仅仅把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应”。［美］罗伯特·B·登哈特著：《公共组织理论》，中国人民大学出版社2003年版，第204页。只有这样，才能充分调动和发挥民众的积极性和创造性，并使之同政府的目标相一致，在全社会形成一种合力，进一步加快西部地区的发展。
2.制度创新
制度创新既是理念创新得以落实的体制保障，也是其他创新得以实现的关键和保证，而且在某种意义上，制度创新还意味着人的存在方式和发展方式的创新，因为一切发展中最根本的发展是制度的发展，制度发展可以拓展人的自由，个人自由又可促进社会各项事业的发展，进而改变人的存在方式和发展方式。
制度创新是为了满足制度短缺或优化制度结构需要实现制度效用最大化的一种制度新安排，是对原有结构与功能的一种改变或突破。从最一般的意义上讲，制度是社会中个人遵循的一套行为规则，这些规则涉及社会、政治及其经济行为，在显性层次上表现为一种人们制定的法律、规章、合约、条款等规则的集合，在隐性层次上表现为指导人们行为方式的价值观、意识、习惯、思维模式等的综合。“制度的创新，是办事规程、行为规则、行为方式的创新。将其放入特定范畴内，它的指向应是为建设公正清明廉洁高效的党和国家机关的需要，对公务规程、公务行为规则、公务行为方式进行规范和制约的新的制度上的创造。”陈蔷：《制度创新是制约权力的有效途径》，载于《新长征》2004年第7期。因此政府的制度创新应是指政府的行政规则、方式、公共部门组织和规范的创新，它可以有效降低政府行政的交易成本，达到提高政府行政绩效的目的。而且“制度的转变自然会促进经济的增长，即使在常规经济活动中，在没有外部技术引入的情况下，制度的调整对于经济增长的影响也是巨大的。”胡志坚主编：《国家创新系统：理论分析与国际比较》，社会科学文献出版社2000年版，第18页。
制度创新作为现代社会发展的动力之一，是我国实现经济发展、社会进步的强大推动力。制度创新是一个通过社会变革以重新安排社会资源，调整社会生产，塑造社会价值的过程，其实质是一个生产关系不断调适、构建以适应生产方式发展需要的过程。一国的政府对本国发展所负有的义务，就是发展它的制度，为经济和其他社会事务的快速发展扫除制度障碍。改革开放30年来，我国进行了大规模的制度创新试验，取得了很大的成功，极大地改变了中国人的生存方式和生活方式。我国当前正处于体制转轨时期，还有很大的制度创新空间。但是，任何制度创新都离不开一定的物质前提和历史环境。马克思在《德意志意识形态》中指出：“历史的每一阶段都遇到有一定的物质结果、一定数量的生产力总和，人和自然以及人与人之间在历史上形成的关系，都遇到有前一代传给后一代的大量生产力、资金和环境……它们也预先规定着新的一代的生活条件”。《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1972年版，第43页。因此，西部地区政府管理的制度创新必须结合西部地区特殊的地理、人文、经济和社会环境，同时在国家法律、法规许可的范围内来进行。
3.技术创新
当今世界正处在全球化和信息化的时代，一方面国与国的交往日益频繁，彼此之间的联系和相互依赖日益紧密；另一方面以计算机和互联网技术为代表的现代信息技术日益影响和改变着我们这个时代，对人们的经济活动、个人生活和社会政治生活产生了巨大的推动作用，也为现代政府行政绩效的提高提供了技术支撑和平台，使政府进行技术创新有了可能。
政府的技术创新是指政府将社会上的新科技、新技术和工具引入到政府的行政过程来提高政府的工作绩效。当前主要是指政府部门普遍采用计算机技术和现代通信技术、网络技术推行电子政务，变革传统的政府管理方式、工作方式和业务流程，降低政府行政成本，为政府的民主化建设和政务公开，以及民众与政府的互动交流提供一种技术平台。而且通过电子政务建设，可以将信息化和政府行政工作结合起来，这不仅是时代的要求，也是政治现代化的需要，是进一步提高政府行政能力和竞争力，进而有效服务公民的最佳途径。
科学的方法和先进的技术不仅在经济、社会领域是生产力，能够促进经济、社会的快速发展，就是在政府领域它同样也可以提高政府的管理效能，甚至在一定程度上直接影响并决定着政府的管理效能。科学的方法和先进的技术能够让政府管理少走弯路，通过降低政府管理的成本，并为化解政府行政管理活动中产生的各种矛盾提供技术支持，从而提高政府的管理绩效，同时，还可能带来政府行政管理理念和行政管理技术的变革，优化政府的运行职能，达到政府管理创新的目的，这一点已为西方发达国家的行政管理实践所证明。西方发达国家，尤其是美国自20世纪90年代初开展电子政务建设以来，通过利用科学的方法和先进的技术，改善并提高了政府的信息收集、处理、分析和运用能力，改造了不合理的行政流程，优化了行政关系，达到了降低行政成本、提高政府行政绩效的目的。西部地方政府的“一站式”服务和云南省昆明市“市长”热线电话的开设，使政府能够快速便捷地接收到公共问题的信息，缩短信息传递和信息反馈的时间。
4.管理方式创新
政府管理方式创新主要是政府用什么方式来协调、处理好政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业单位之间的关系，达到在增强政府服务与管理能力的基础上，充分发挥各种社会组织作用的目的，以及政府内部管理架构的变革，它是政府理念创新在实际工作中的具体落实和体现。斯蒂格利茨认为“最重要的一种公共品是政府管理。我们都能从一个好的、有效率的、反应灵敏的政府那里得到好处……如果政府能够变得更有效率，而且在不降低服务水平前提下能减少税收，那么我们可以取得更多的益处。”［美］约瑟夫·斯蒂格利茨著：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第135页。
层级节制的纵向权力分配结构是传统的政府管理的理论基础。以前，政府更多地采取了行政命令的形式，使政府与公民之间具有较多的强制性和管束性。随着行政管理体制改革的深入和政府职能的不断转变，以及电子政务的逐步实施，我国政府已开始由全能型政府向有限政府转变，尤其是电子政务环境中的政府组织形态应是扁平的、网状结构的，而不是传统的金字塔式的垂直结构，这些变化将不断改变政府管理结构和管理方式，使政府的职能更多地侧重于社会管理和公共服务，以为市场主体创造公平的市场竞争环境。这样，社会事务就需要更多地交给社会组织来承担，就需要培育和发展各种社会中介组织和非政府组织来承担政府过去承担而目前又可以由社会承担的社会管理事务，使政府有更多的精力和财力来关注社会公平和公正、关注社会和谐。在对具体事务的管理上则要求政府更多地用经济的、法律的手段而不是行政的手段来处理和解决社会事务、社会矛盾。现在，政府与公民之间赋予了更多的平等性和服务性，运用法律手段来规范相关的社会问题和公共问题。
在深入推进西部大开发的过程中，西部地方政府是继续扮演全能政府的角色，由政府独自包打天下呢？还是由政府制定规划，规范、引导、动员全社会的力量共同参与地方事务管理，促进地方经济、社会的发展，这就需要政府在理念创新的基础上进行管理方式的创新，做好政府该做的事、管好该管的事，不缺位、不越位、不错位；就需要依法规范地方政府的行政行为，使地方政府切实做到依法行政，进而推进政府管理的法治化进程，实现地方治理模式的根本转变。西部地方政府管理方式创新要树立现代公共管理的开放思维模式的理念，建立起一套以法治为中心的地方治理体系，动员社会力量最大限度地谋取和保障社会公共利益。比如可以推行公共治理分散化，采取业务委托——代理、合同出租、内部市场、社区治理等形式，将某些政府管理的内容交由其他公共组织承担，通过它们与政府在特定领域的合作来分担政府的公共管理责任。也就是说，地方政府的行为方式、运作机制必须“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说，政府应由法律规定并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大。”张成福：《面向21世纪的中国再造基本战略的选择》，载于《教学与研究》1997年第7期。从而确保地方政府按照法治化的要求，调整政府行为理念和行为模式，严格依法行政，逐步建立科学的管理模式，从根本上为人民群众提供方便、快捷的服务。
总的来说，西部地方政府管理创新涉及两个方面：从政府内部来说需要变革适应传统工业社会的、以韦伯官僚制理论为基础的科层制架构，建立适应信息社会需要的扁平的、网状结构的政府管理架构，也就是说要借助电子政务这一平台，减少政府的行政管理层次，扩大管理幅度，加强政府内部各部门之间以及政府与政府之间的横向联系；从政府的对外管理方式来说，一是要变革过去以行政强制手段为主的管理方式，依法行政，民主行政，科学行政，建立以经济的、法律的手段为主的行政手段为辅的管理方式，并将管理寓于服务之中。在这一过程中，各级政府官员要扮演调停者、中介人甚至裁判员的角色，学会做中介、协商以及解决冲突的新技巧来处理与社会和民众之间的关系，而不是用管理控制的老办法。丁煌：《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》，载于《公共行政》2006年第3期。二是通过授权或分权方式，把社会能够承担的公共服务交给社区或非政府组织。
3.3.2 西部地方政府管理创新的原则
俗话说得好“没有规矩，不成方圆”。作为西部地方建设和发展主导力量的西部地方政府在进行管理创新的时候，为了真正履行人民政府为人民的宗旨，维护和保障公民依法充分行使自己的权利，充分满足广大人民群众对物质、文化、精神和政治生活的发展要求；为了维护国家的统一和稳定，促进国内统一大市场的形成，为西部地区发展创造一个良好的、稳定的外部环境；为了真正实现西部地方政府组织的再造，变革传统的、与现代社会发展对政府要求不相适应的政府管理模式和管理方法，提高政府的管理效率和工作绩效；也为了在西部大开发的过程中能够实现经济、社会发展与资源和环境保护相协调，促进经济、社会和人的全面协调发展，创造一个有利于西部地区发展的内部环境，必须遵循一定的原则，只有这样，才能保证西部地方政府的管理创新不偏离社会历史发展的轨道，不偏离国家改革开放的发展要求，不违背人民的发展意愿，促进创新型国家的建设。西部地方政府管理创新要遵循的原则主要有：
1.守法原则
守法原则是西部地方政府管理创新的前提。一个国家的法律是一个国家的国家意志和人民意志的集中体现和国家主权的重要象征，也是维护一个国家的完整、统一，保障该国人民基本权利的重要依据。任何一个主权国家都不会允许和容忍在自己的主权管辖范围内有任何违背法律的行为的发生或该行为不被法律制裁，任何个人或组织一旦出现这种行为，都将受到法律和国家专政机器的严厉制裁。这点对于政府来说，就是政府在行使自己的社会管理权力、履行政府职能的时候，必须在法律许可的范围内严格依法行政，严格按照法律的规定和要求履行职务，不得有违法律的精神，这既是法治文明建设的需要，也是我们党依法治国对政府的根本要求。
自党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略以来，依法治国的思想已逐渐深入人心。国务院随后又在1999年11月发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，为各级政府依法行政提出了要求、指明了方向。此后，为进一步加快政府依法行政的进程，增强政府的法律意识和法治意识，提高政府依法办事的能力和水平，建设法治政府，适应社会主义市场经济的发展要求，国务院在2004年4月又再次颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了未来10年政府依法行政的建设目标。这一切都表明，树立法治意识，培养各级政府的守法精神，依法行政在我国已是一种历史潮流，不可阻挡。因此，西部地方政府在进行政府管理创新的时候，必须严格遵守国家的各项法律、法规，在国家法律许可的范围内进行，因为政府的权力来自人民的授权，而人民的意志在一个国家又集中体现为国家法律，基于此政府的权力必须来自法律的授权，任何政府行为都必须符合法律的规范和要求，政府要成为国家法律的维护者，首先就要成为法律的遵守者。
西部地方政府管理创新守法原则包含两个方面的含义：
一是政府要在法律许可的范围内进行创新。因为，对公民而言“法无明文禁止即自由”，即公民的权利是无限的，凡是法律没有明文禁止的权利公民都可以自由行使；但对政府而言，除非法律授权，否则政府就没有任何权力。我国的《宪法》、《立法法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政许可法》等都对各级政府的权力来源和权力行使做出了相关的规定和要求，这些法律条文在对政府行使权力提供相关依据的同时，也为政府权力的行使作出了相应的约束和限制，以防止政府权力的滥用，同时也为社会监督政府提供法律依据，此其一。其二，由于我国是一个单一制的中央集权国家，地方“各个行政单位和自治单位都接受中央的统一领导，没有脱离中央独立的权力”，而且“不论中央与地方的分权达到什么样的程度，地方的权力都由中央通过法律文件予以规定或改变，地方权力没有宪法保障”。熊文钊著：《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第5页。我国现行法律也规定，地方的权力来自中央，地方政府的权力则来自于中央政府的授权，地方政府除必须遵守和执行地方人大的决议外，还必须遵守和执行中央政府以及上级政府的决定和命令，严格遵守、执行中央和上级政府的法律、法规和政策，而且当两者发生冲突的时候，前者必须无条件服从后者。因此，任何一级地方政府在进行管理创新的时候都必须遵守和服从国家的法律和中央的政策规定，在法律许可的范围内进行。
二是要在超越具体的法律条文上创新，即在法律的精神指导下进行创新。国家法律作为一种宏观规范，重在解决全局性、整体性、根本性的问题，不可能事无巨细面面俱到，不可能也不允许只针对个别的、特殊的地方，而是必须具有普适性，适合于国家的每一个地方，作为具体的法律条文也就不可能阐述得过于清楚和具体，往往只能提供一种精神或原则性的规定以适用于所有地方，这既是其优点，也是其不足。正是由于法律具有这一特点，它就决定了各地在遵守和执行法律的时候，为确保国家法律得到有效实施，要在法律的精神指导下，结合各地的实际和法律的授权，发挥在地方立法中的积极性和主动性，结合实际制定相应的实施细则和政策，创造性地遵守和执行法律、中央以及上级的各种政策。根据国家有关法律规定，民族自治地方享有自治权和地方立法权，可以自主管理本民族、本地区的内部事务，享有制定自治条例和单行条例的权力，西部地区可以依据这一规定，充分发挥自己民族自治地方较多的特点和优势，结合地方实际在国家法律许可的范围内充分行使民族自治权，大胆创新，制定地方管理的条例和实施细则，做到既遵守法律，又不囿于具体的法律条文，受其限制，而要在法律的精神指导下结合实际进行创新，因地制宜地做出具体的、实施性的规定，以增强其可行性和可操作性，为地方政府的管理创新创造更为有利的条件和环境。与此同时，这样做不仅能对国家法律不便或不宜规定的事项进行规范和调整，而且还能对国家法律未及、未尽的空白地带或相对空白领域进行及时的填补，消除国家法律真空。
2.合法性原则
合法性原则是西部地方政府管理创新的关键。“合法性作为政治学的一个重要概念，是对政府的一种政治价值判断。简单地说合法性就是指民众对于现存的政治秩序和政权的信任、支持和认同，也可以说是政治权力以非强制手段维持其统治秩序的能力。即合法性是被统治者对统治权力的承认，这种承认是一种民众发自内心的、自觉的服从，而不是屈从。”蒋健：《公共政策合法性的来源与制约因素分析》，载于《公共行政》2004年第2期。
随着我国政治民主化进程的不断深化、市场经济发展的不断深入、经济的不断发展、人民生活的不断改善，以及公民自主意识的不断增强，必然带来公民对自身利益要求和利益愿望的增加，也必然要求政府满足其自身的利益要求和利益愿望，从而对政府提出满足其利益需求的各种诉求，提高对政府的期望值，进而对政府形成更多、更大的压力，这一切都将迫使政府必须采取切实的措施，通过改善管理效能来提高政府自身的能力，以使各种政治主体满意，进而维持和增强政府统治的合法性。此外，由于改革的原因，我国目前社会生活中的所有制形式、就业形式、组织形态以及利益分配的方式等日益多样化，致使社会结构由过去的两阶级一阶层分化为多个阶层，而且各个阶层之间都形成了自己的不同利益，各阶层彼此之间、各利益群体之间的关系呈现出复杂化的趋势，这也对政府如何协调各个不同阶层之间的矛盾，促进各阶层之间彼此和谐相处提出了更高的要求。再加上在市场经济条件下，由于市场规律的作用和人们对利润的追逐，必然引起收入分配的不公平，影响社会的和谐稳定。西部地区除面临上述问题外，还由于民族众多，各民族之间、各地区之间存在着明显的发展差距——这还不包括整个西部同其他地区的差距，如何促进西部各地区、各民族之间的协调发展、均衡发展，对于维护西部地区的稳定和民族团结，乃至各民族对政府的信任具有重要的现实意义。政府如果不能妥善处理好这些关系，解决好这些矛盾，促进社会公平与和谐的话，将影响民众对政府的信任，影响到政府的权威，危及政府执政的合法性。
这就要求西部地方政府在解决这些新情况、新问题，处理这些新矛盾的时候，必须采取新的思维和新的方法，才能妥善地协调处理好不同民族之间、不同阶层之间、阶层内部不同群体彼此之间、不同地区之间的关系，达到维护社会和谐发展的目的。亦即政府在创新管理思想和管理方法的时候，不能再单纯采用强制的手段，而是必须使这些创新具有合法性，以让社会的不同民族、不同阶层、不同群体、不同人均感到满意，让其发自内心地拥护和接受政府的观点和政策，支持政府的行动。同时，政府在进行管理创新活动中，还要充分动员和发掘社会的力量与智慧，民主行政，公开办事程序和决策程序，让广大民众和公务员能够参与到政府的决策过程中，通过听取或吸纳其合理意见、建议，使各种利益和矛盾都能得到表达的机会和途径，实现利益均衡，进而取得民众的支持与理解来增强政府管理创新的合法性。
3.绩效原则
绩效原则是西部地方政府管理创新的目标。随着行政理论的发展和人们对政府管理目的和政府行为认识的深化，西方发达国家已经由过去单纯重视行政效率转向重视行政绩效（行政绩效是指政府机关和所属公共部门的工作成就或公共管理和服务活动所产生的积极效果），不仅关注政府的行政过程，而且更加关注政府的行政结果、关注社会公平，致力于政府绩效管理，实现了政府管理理念的创新，达到了增强政府活力、提高政府行政能力的目的。政府绩效管理是以提高政府绩效为最终目标，而结果为本的绩效意识是绩效管理的前提。因为，单纯重视效率将会导致对效益的忽视，而当对过程的看重超过了对结果的看重时往往就会造成对资源的无谓浪费和对环境的破坏，如果这样的话就将有悖于国家进行西部大开发的宗旨和本意。我国过去和当前公共行政中产生的许多问题，就是由于过于看重行政效率而对行政效益重视不够造成的，从而出现了不少政府好心办坏事的现象。
对政府的绩效评估不仅关系到政府能否完整准确地履行其职能，关系到国家政治、经济、文化与社会发展，以及每一个公民的福祉，而且政府绩效评估的开展还是政府管理创新的一个重要组成部分，关系到中央提出的科学发展观的落实和和谐社会的构建。西部地方政府绩效管理涉及宏观和微观两个层次。从宏观层次看，绩效管理涉及整个政府管理活动的成绩和效果。具体表现为西部地方的政治民主、边疆稳定、民族团结、经济发展、社会公正、国家安全和社会秩序的改善等方面。从微观层次看是西部地方特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果。包括经济、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意度等方面。但不论是从宏观层面还是从微观层面来理解，绩效管理都对西部地方政府的行政能力提出了更高的要求，而且行政绩效的高低已成为衡量各级政府改革成败的一个重要指标，它代表了未来对政府行政能力评价的方向和人们对政府要求的变化，社会也由此对政府提出了更高的要求和期望。
过去人们常用经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）这三个指标来衡量一个政府的行政绩效，这三个指标通常又简称“三E”。它们与政府管理活动中的成本、投入、产出、效果四个方面密切相关，其中经济涉及成本与投入的关系；效率涉及投入与产出的关系；效益涉及产出与效果的关系，具体包括：产出的质量、产出是否导致预期的社会效果、公民或顾客的满意程度等。今天人们对政府的绩效评估又增加了一个新的指标——公平（equity），这样对政府绩效评估的指标体系也就由“三E”变成了“四E”。由此可以看出，行政效率仅仅只是行政绩效的一个方面，是实现或提高政府行政绩效的一个阶梯，如果说过去提高行政效率是政府管理的内在追求，那么今天提高行政绩效则应是政府创新的目的要求，政府的一切创新活动都要以提高政府的行政绩效为出发点和归宿，由对过程的重视转到对结果的重视，以政府行政绩效的高低来衡量政府管理创新的效果，检验西部地方政府管理创新的成败，只有这样才能保证国家西部大开发的各项政策落到实处，让发展的成果惠及所有的人。
4.切合实际原则
科学的创新，离不开人的实践活动，因而必须面对现实，因此，切合实际原则是西部地方政府管理创新的基础。行政管理理论和方法的创新同样也离不开政府的管理实践，政府管理创新必须立足于当地的实际，适合当地的实际。“实践没有止境，创新也没有止境。”《党员干部学习十六大报告讲座》，人民出版社、学习出版社2002年版，第12页。创新只有与实践相结合才能产生积极效果，否则，就是无本之木、无源之水。
不同的地域、不同的国家、不同的民族、不同的地区因其自然状况和地理条件的不同，既存在着不同的生产方式和生活方式，也存在着不同的文化和风俗习惯，这些差异不仅影响着人们的经济生活、文化生活和精神生活，而且也影响着人们的政治生活和政治认知，因为不同的文化将产生不同的生活方式和政治方式。
政府的管理活动作为国家政治的一个重要组成部分，除不可避免地要受到一个国家政治方式的影响外，还要受到所在地区文化和习俗的影响，这种地域文化和习俗不仅可以影响或左右一个地区的生产和生活，而且可以影响或左右这个地区的人的政治认知，进而影响或左右这个地方的政治方式，影响到人们对地方政府的评价和认知。同时，由于文化的不可移植性，使得任何一个国家或民族都不可能完全照搬照抄或移植其他国家或民族的文化，它必须结合本国、本地区、本民族的文化加以消化和吸收，使之融入本国、本地区、本民族的文化之中，成为自己文化的一个新的组成部分，否则就不会得到人们的认同。此外，经济基础决定上层建筑，政府管理活动作为上层建筑的一个组成部分，同样还要受到一个国家或地区的经济体制、经济发展状况的影响和制约。任何一个地方的政府管理创新活动都不能离开这个地方的实际，不能不受这个地方的经济和文化的影响，因为“政府创新实际上是一种特定生活方式的创新，它需要特定的人文科技环境和特定的社会文化土壤。孤立地进行政府创新是不会取得成功的。”因此，“进行政府创新，我们既要把注意力放到物质资本和技术条件方面，还应该把注意力放在社会文化环境方面。”刘靖华等著：《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版，第14、13页。不同的文化环境将产生不同的政府创新。即政府创新离不开特定的文化环境，政府创新必须立足于当地实际，否则任何创新活动都将是空中楼阁，弄不好反而会对当地的发展造成巨大的伤害，在我们国家不乏这方面的历史依据。因此，西部地方政府管理创新既要立足于西部地区地域广袤、地广人稀、边境漫长、多崇山峻岭的地理特征，还要立足于西部民族众多，不同的民族之间有着不同的文化、习俗和信仰，即使是同一民族在不同的地区其经济生活和文化生活也有着明显差异的实际，以及自身国家级贫困县较多，在国家592个重点扶贫县中西部地区有376个，占总数64%的现实进行，才能使政府管理的创新具有牢固的基础和较强的现实可行性。关于这点，在十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中中央也做了强调，提出今后行政管理体制改革的原则之一就是地方政府要在中央的统一领导下，结合实际改革创新。
3.3.3 西部地方政府管理创新的有利条件和不利条件分析
1.西部地方政府管理创新的有利条件
（1）来自中央政府和民众的政治推动力。
我国作为单一制国家，地方政府的权力来自中央政府的授权，必须无条件地执行中央政府的有关规定和政策。如前所述，从江泽民同志开始，我们国家的主要领导人和中央都非常关注创新问题，并将其上升到关系国家兴旺发达和党永保生机的高度，希望我们的各级政府及其领导要勇于解放思想，大胆创新，积极探索能促进地方经济、社会发展和提高政府能力的途径与方法。在这样一种趋势面前，作为地方政府及其领导人必须从讲政治的高度出发，认真执行中央的这一重大战略决定，将党的十七大的有关部署落到实处，不仅自己勇于创新，而且要鼓励创新，努力营造一个适宜创新的环境；此外，作为社会主义民主国家，尤其是随着社会主义民主政治的发展，公民的权利意识和参与意识日益觉醒，对政府公共管理的要求也日益提高，政府只有通过不断的改革和创新，才能满足公民的政治愿望，适应时代的发展要求。因此，各级政府既要执行中央的有关政策，还必须关注民众的需求，对民众的要求做出回应，否则就得不到人民的支持和拥护。
作为人民当家做主的社会主义国家，我国的国家利益和人民利益具有高度的一致性，当前国家和人民的愿望都是要不断深化改革，加快国家的发展，使全体人民共享改革发展的成果，这就是当前国家最大的政治，它将对各级政府产生巨大的政治压力，因为不发展或发展迟缓，中央不会答应，人民也不会答应。但由于中国的改革已经到了攻坚阶段，如果没有新的思路、新的方法、新的路径，改革就会停滞不前，甚至可能倒退，这不仅对中央，就是对各级地方政府而言也都是巨大的政治压力，这种压力将会转化为各级地方政府创新的动力。
此外，到2007年末，西部12个省区的地方财政收入仅有4085.5亿元，占全国的17.3%，虽比2005年末的16.6%有所增加，但这同其国土面积、人口等占全国的比例极不协调，当年西部地区人口占全国人口的比例为28.0%。与此同时，西部地区城镇居民人均可支配收入为11309.45元，为全国平均水平的82.0%，比2005年末的83.7%略有下降；农村居民人均纯收入为3028.38元，为全国平均水平的73.1%，与2005年末基本持平。根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）计算得到。两者均低于全国平均水平，这既是西部地区发展的阻力，但在某种意义上说，它也是西部地区民众要求发展，以缩小同其他地区的差距而对政府管理创新的压力和动力所在。
（2）地方政府之间的竞争压力。
地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。刘汉屏、刘锡田：《地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新》，载于《改革》2003年第6期。而政府的管理能力和管理水平将在很大程度上决定一个地区吸引资金和人员的状况，从而提高自己的竞争力，因为“管理良好的社区可以以较低的成本提供公共服务，因而可以吸引移居者，增加财产价值”。［美］斯蒂格利茨著：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第100页。
“在熊彼特创新理论中，一个重要观点是：竞争程度、企业规模和垄断力量这三个变量决定着技术创新和制度创新。当一个企业面临着危及生存的竞争时，不创新就等于灭亡”。刘靖华等著：《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版，第12页。同样的道理，当前西部地方政府如果不进行管理创新，就会导致西部地区的发展停滞不前，长期或永久落后于国内其他地方。随着我国多次进行的中央向地方的分权，地方政府已较以往有了较大的权力，而地方政府和地方官员作为一个理性的行为人，在其利益已同地方经济社会的发展密切地联系在一起的时候，地方经济、社会发展的好坏将影响到地方的形象和官员的政绩、仕途。此外，我国当前正处在转型时期，政府作为社会变革的主导者，“促进和实现一个地区的经济社会协调发展，既是政府的责任，又是政府行政能力和绩效的具体体现。”戚攻：《影响地方政府行政的十大社会基元》，载于《公共行政》2005年第10期。这一切致使不同地方政府之间在促进区域经济、社会发展方面存在着激烈的竞争压力，从而导致地方政府之间彼此的竞争日益激烈，这种竞争不仅是东西部地区之间的竞争，就是西部地区彼此之间为了获取中央和上级政府的支持也同样存在着激烈的竞争，“一个政府面临的竞争越大，它进行自我创新的动力也越大。”刘靖华等著：《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版，第12页。因此，这种地方之间、政府之间的竞争的存在也会对西部地方政府的管理创新产生积极的促进作用。
（3）政府管理理论和方法的不断引进，为西部地方政府管理创新提供了必要的理论支撑和技术支持。
当代行政管理的主要理论主要源自西方国家，自改革开放以来，随着对政治学的重新重视，以及政府行政管理的实际需要，西方国家的政治理论和行政管理理论不断被引入，同时国内学者和实际工作者也加大了对政府起源、政府目的、政府职能、政府结构、政府体制、政府民主和政府运行机制等理论的研究，并寻求这些理论同中国政府管理实际的结合，以为国内的行政管理体制改革和政府职能的转变提供理论依据和改革的目标。此外，现代工业革命以及信息技术的发展，以及西方将计算机技术和网络通信技术同政府管理实际相结合而产生的电子政务理论与实践，也为政府进行技术创新提供了理论与技术支撑，这一切都为西部地方政府的管理创新指明了方向，提供了必要的物质技术条件。
（4）西部地区拥有自治权的民族自治地方较多，可以依据现行国家法律的有关规定自主决定地方发展事务，促进政府管理创新。
自治权是民族自治地方自治机关行使的公权力，是由作为自治机关的各级人大和各级政府依照宪法、民族区域自治法等法律规定的权限，本质上是代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方性事务的民主权利。陈云生著：《中国民族区域自治制度》，经济管理出版社2001年版，第208页。在我国现有的155个县级以上民族区域自治地方中，西部地区就有115个，占总数的74%，其中还包括所有5个民族自治区在内，这些地方可以在体制内为当地政府的管理创新提供有力的政治支撑和法律保障，在总结成功经验后还可以向更多的地方推开。
2.西部地方政府管理创新的不利条件
（1）政府规模过大。
我国虽自1952年以来到1998年先后进行了七次大的政府机构改革，且这之后政府也在不断地进行机构的调整，但政府机构臃肿、规模庞大的问题仍未得到较大的改观，即使是到了最基层的乡镇政府也是麻雀虽小、五脏齐全，但凡上级政府部门有什么机构，下面不管有无实际需要也得照样依葫芦画瓢加以设置，既增加了机构，又增加了人员，加大了行政成本，这在西部地区因为就业机会少、就业面狭窄就更为突出。这一现状还加剧了政府对社会的干预和控制，阻碍了社会组织的发育、发展和自我管理，反过来又造成政府规模和人员的居高不下，并对政府的管理创新形成障碍，因为，如果“一个政府的规模过大，它进行自我创新的动力就小，因为政府机构过于庞大，其结构必然处于‘僵化的状态’。一个政府垄断力量过强，干预面过大，其自我创新的动力就小。”刘靖华等著：《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版，第12~13页。
（2）政府管辖范围太大。
西部地区国土面积为686.7万平方公里，占全国国土面积的71.5%，人口3.63亿，占全国人口总数的28.0%。西部地区的平均人口密度仅为每平方公里53人，为全国平均人口密度的38.4%。根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）计算得到。而且由于历史的原因，在我国的省级行政区划中，西部地区省级行政区划管辖的范围除个别省区外都远远大于中东部地区，而且地形、地貌、气候比较复杂，民族众多。如我国最大的省级行政区——新疆维吾尔自治区其管辖范围就有160多万平方公里，占我国陆上国土面积的近1/5；内蒙古自治区则是地域狭长，共跨越近30个经度，几乎横贯我国东西部地区；而青海、西藏则除了面积大之外，还海拔高，气候条件差，交通不便，且“西部主要城市间距离在500公里以内的只有3对，在501~1500公里之间的有19对，在1500公里以上的有23对，其中有10对在2500公里以上。”杜琼、蒋健：《西部地区经济发展的地缘解释》，载于《宁夏党校学报》2006年第1期。这样的管辖范围和地理环境不仅影响了政府间信息的沟通，加大了政府的管理成本，而且影响和制约政府的管理创新能力。
（3）行政层级过多。
我国宪法虽然规定我国分为省、县、乡三 级地方管理体制，但在实际运作过程中，却变成了四级、五级管理体制，即在省和县之间出现了副省级和地级管理层次，有的甚至在县级管辖范围内出现了副县级的管理区。管理层级的增多既导致政府管理信息的层层传递、层层过滤，影响到管理的质量和效果，也增加了政府管理的成本和创新成本。
（4）受传统思想影响较深，人治色彩浓厚。
同东部地区相比，西部地区由于深居内陆，人们的思想观念和意识受外来文化的冲击较少，民众和公务员的保守思想和守旧意识较为浓厚，安于现状，缺乏危机意识，而且省级以下地方政府的公务员文化程度较低，依法行政意识淡漠，人治意识在公务员队伍中还有很大的市场。如2006年7月20日，四川省仁寿县警方在未经该省人大相关部门允许的情况下就强行冲击省人大数道警卫岗亭，对省人大信访办通知前来参加信访座谈会的上访公民实施捉拿。更为突出的是面对省人大保卫处的质问，仁寿警方竟振振有词地说，“我们是来执行公务的，省人大无权干涉。”该县文宫镇派出所指导员则辩称，“我们今天不存在不当。我有抓人手续，我们来就是抓人的。你们省人大不就是法律监督机关嘛？你管不了我。”石勇：《公务化暴力为何愈演愈烈》，载于《南风窗》（上）2006年9月。此外，政府机关在制定公共政策的时候，更多的是从自身的角度来理解和制定公共政策，较少从政策相对人的角度考虑或征求政策相对人的意见，缺少民主行政的意识，政府机关高高在上，这一切都将对西部地方政府的管理创新产生制约和阻碍作用。
