一、政府与社会的关系
政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府职能及结构问题的基础。
什么是社会？广义上的社会包括国家组织在内。相对于国家来讲的社会，即狭义的社会，是指人们为取得共同利益而组成的相互作用的协作共同体。人之所以需要社会，是因为人是一种社会性存在物，只有在与他人形成的互动的社会关系中，才能获得和实现自身生存发展的各种需要。因此，社会在本质上是一个社会关系的体系，“社会关系的含义是指许多个人的合作”，而“人是一切社会关系的总和”。社会在追求高效率满足其成员需要的发展过程中，分化出诸种类型的组织，包括经济组织、文化组织、宗教组织以及各种社会公益组织，它们有特定目标，发挥特有的功能，并满足社会成员的特定需要。这些组织按照一定的社会规范发生交互行为，分工合作地进行物质生产活动和其他社会活动，维系社会的生存发展。
国家是社会发展到一定阶段上出现的一种特殊组织。在原始社会末期生产力有所发展又发展不足的情况下，占有剩余产品的欲望导致私有制出现，人们间的利益矛盾从先前的非对抗性质发展为根本的对立和冲突。当“社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”的情况下，需要有一种凌驾于社会之上的特殊强制力量，将冲突限制在一定范围内，以维持社会的继续存在，这就是国家最初的起源。因此，国家“不是从外部强加于社会的一种力量”，它的产生是社会的需要和选择，是社会无法保证自己正常运转，又要稳定存在下去的产物。当社会陷于自身无法解决的矛盾，又无力行使某些职能时，社会将自己的一部分权利让渡给国家，由它担负起管理全社会公共事务的职能。列宁指出：“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的一种机构。人分为被管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。”据此，在国家和社会的关系中，国家是从属的东西，社会决定国家，国家服从于社会，并要服务于社会。从发展趋势来看，随着生产力的极大提高，社会经济的充分发展，以及私有制和阶级的消亡，国家终将失去它存在的社会基础，完成它回归社会的过程。
二、政府与社会关系的演进
从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随历史条件的不同而不同。总体来讲，在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的前工业社会，无论是在东方还是西方，国家和社会是混为一体的，两者间的关系模式主要是一种国家统治社会的一元从属结构模式，其主要特征是社会事务国家化。国家操纵和控制着社会生活的一切领域，不仅垄断了政治、经济权力还控制了人们的精神生活。政治、经济以及文化领域合而为一，社会及其成员依附于国家权力，被排除于国家政治活动之外，属于社会的权利十分微弱。
近代西方，社会逐步摆脱国家的控制而获得自己相对独立的地位，从而有了自身明确的权力和范围，进而形成国家与社会二元分立的结构关系模式。这就是，国家与社会各自按照各自的法则运行，两者既相互独立，又相互补充和制约的模式。这种二元分立结构模式标志着社会从国家中独立出来，有着自身的权力、地位和明确的权力范围。在西方，这种新型关系模式的形成主要得益于近代公民社会的兴起。公民社会也称作市民社会、文明社会，指称的是一种不同于国家构造的社会形态，其基本内涵是指不受国家干预、处于国家控制之外的社会领域，该领域由公民个人自主行为或自由公民的合作行为组成，“它是以市场经济、民主政治、公民个人自由与基本权利不受侵犯（包括不受“多数”侵犯）而公共决策则由自由公民多数决定等这样一些规则组织起来的现代社会的代名词。”
社会主义国家的建立，从根本上改变了旧有国家的性质，国家是人民的国家，政府是服务于人民的政府。按照马克思主义经典作家设想，社会主义国家中国家与社会的关系，是一种国家从属于社会的新的一元结构模式，具体体现为国家事务的社会化。其基本思想是，无产阶级利用取得的社会权力将社会化生产资料变为公共财产，一切生产部门将由整个社会来管理。不过，经典作家设想的社会主义是以资本主义社会高度发达的生产力为前提，而世界范围内的社会主义国家都是建立在生产力水平比较低下的基础上，这与经典作家的设想有较大差距。
在社会主义国家的政治实践中，经典作家关于社会主义国家的国家事务社会化管理的思想，被错位为社会事务国家化，致使社会主义国家误认为社会一切事务由政府来管理是其制度优越性的本质特征。社会主义国家建立后，普遍实行以政府为中心来组织生产、配置资源和管理各项社会事务的高度集权的计划经济体制。不可否认，计划体制在国家启动现代化的初期发挥过积极作用，但是这种由国家支配社会的模式使国家政权的力量渗透、控制了社会各个领域，公民与社会失去了独立行为的领域，社会无法依靠自身的组织结构而独立存在，造成社会能力的萎缩，制约了经济和社会发展。西方发达国家的实践证明，如果没有一个享有充分自主权的、充满活力的公民社会，市场经济难以建立和有效运作，民主化和现代化进程也难以推进。
从中国的国情来看，中国历史上是一个传统的农业社会，市场经济基础很薄弱，与之相关联的公民社会极不发达。旧体制下社会事务国家化的格局又造成了两个越位：国家生活对社会公共生活的越位；公共生活对私人生活的越位。其结果不仅抑制了社会的活力和总效率的优化，也带来政府机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮和官僚主义等弊端，降低了政府的能力，进而削弱了国家的权威。我国目前正在深入进行的经济体制改革和政治体制改革，在某种意义上讲，就是对传统的计划经济模式下，政府与社会间关系的一次较大规模的调整，调整的关键在于政府职能的重新定位和改革旧的行政管理体制，调整的基本方向是国家权力逐步向社会转移，还权于公民、还权于社会，重新构筑政府与社会的二元结构模式。
其一，确立政府和社会组织的法律地位，保证社会具有自身的独立性。政府与社会诸组织的关系是法律关系，社会诸组织在法律规定的权限内享有极为广阔的自主活动领域，它拥有独立自主的管理权，可以选择灵活多样的管理方式，政府不应予以干涉。另一方面，由于长期以来社会处于被支配地位，习惯于听命政府的安排，导致自主性、自治性失却，因而政府又负有培养社会自治、自理、自我组合以及调整机制的任务，尤其要大力鼓励社会中介组织的发展，使之成为联系社会和政府的桥梁和纽带。
其二，政府在尊重社会及各类组织法律独立性的前提下，积极介入社会生活过程。在我国目前的历史条件下，政府积极介入社会生活应表现在：指导社会的发展方向，促进社会按照市场经济的目标发展；对诸种社会组织进行多种形式的协调和引导，为其创造适宜的活动环境及条件，提供优质服务；干预调节社会的非规范行为；在市场失败的地方进行补救，对社会分散的力量进行必要的整合，并实现开发的作用；对某些市场不为或不能为的工作直接作为；对社会自身不能解决的问题，政府必须主动予以解决等等。如果没有政府对社会生活的直接干预，社会将在很多方面增加其运行成本，使社会总效率遭到损害。
其三，政府与社会建立以民主监督为基础的相互合作、相互制约关系。政府权力具有极大的权威性和强制力，权力若失去监督，没有民主制约，就会滥用，就会走向腐败。民主监督是社会对政府的一种控制，是社会对政府行政人员的控制，对政府工作方向和内容的控制，也是对政府行为本身的控制。只有在民主监督基础上，政府才能对社会发挥积极的引导、调控、整合和开发的作用，形成政府干预社会，社会控制政府的局面。与此同时，社会也需要政府的约束、规范与引导，两者通过协商、对话，相互合作、相互支持又相互制约，形成在社会控制监督下政府积极干预社会生活的良性互动机制。
