一、行政领导者的前提和基础
所谓行政领导者，是指在各级国家行政机关中担任一定领导职务，处于决策、指挥、监督、协调地位的国家公务员。行政领导者一般有两层含义：一是指群体，即领导集团、领导班子；二是指个体，即行政部门负责人。
任何行政领导者要有效地发挥作用，其前提和基础是必须具有相应的职位、职权和职责，并实现三者的有机统一。
第一，职位。职位是指行政领导者在国家行政机关中所担任的行政职务和所具有的法定地位。职位是行政领导者实施领导行为的基础。首先，职位是个人在行政组织中正式权力的象征，正如古人所说，“不在其位，不谋其政。”其次，职位是职权和职责的载体，没有行政职位，就不能行使行政职权，也不负行政责任。再次，职位是个人在行政组织中法定地位的标志，一般来说，处于较高职位的人比职位低的人地位高。
职位具有合法性和非人格化的特点。所谓合法性，是指职位的设置必须按照严格的程序，依法设置；职位的取得必须是组织授予的，因而担任职位的人在组织中拥有合法的权力和地位。所谓非人格化，是指职位是特定的工作岗位，同一职位在不同时期可由不同的人来担任，“人走位不移”。另外，需要指出的是，在我国，行政领导职位都是为人民服务的岗位，虽有上下之别，但无贵贱之分，决不允许利用职位以谋私利。
第二，职权。职权是指行政领导在一定职位上所拥有的权力。职权是由行政职位所赋予的，具有法律效力。一般来讲，行政领导者所拥有的职权包括三个方面：“人权”，即选人用人权；“事权”，即行政决策权、组织协调权、监督控制权；“财权”，即财产支配权等。
职权是行政领导者实施领导行为的条件。为了使行政领导者能够履行其职责，完成其任务，必须赋予他们相应的支配权。否则，领导便无从谈起。值得注意的是，行政领导者拥有职权的大小，要受到所处的管理层次、职位的高低和所担负的责任轻重的制约。离开上述条件，无限制扩大使用职权，必然造成权力的滥用。相反，离开上述条件，任意缩小职权，又会造成失职现象。
职权具有合法性和非人格化的特点。职权来源于职位而不是人，它既不是他人的恩赐，也不是与生俱来的；既不能随个人终身而存在，也不能像个人私有物那样继承和转让。
第三，职责。职责是指行政领导担任某种职位，行使某种职权时所应承担的责任和义务。职责既包括在工作上应承担的行政责任，也包括在法律上应承担的法律责任。
职责是行政领导者实施行政行为的依据。首先，职责意味着承诺。行政领导者只要担任了某一职位，行使某一职权，便意味着必须负起相应的责任。其次，职责意味着责任。行政领导者必须对职权范围内的事情负责，必须在职责的约束下慎重处事。再次，职责意味着评价尺度。职责为评价行政领导者的活动效益和政绩树起了客观的标尺。
从上述可以看出，行政领导者的职位、职权和职责三者之间紧密相连，相辅相成，构成了行政领导者发挥作用的前提和基础。其中行政职位及由此产生的职权是必要前提，而职责则是本质和核心。
二、行政领导者的个体素质结构
行政领导者个体素质，是指作为个体的行政领导者在一定的时空条件下，履行领导职责时应具备的内在基质，是行政领导者在先天禀赋的生理基础上，主要通过后天学习、实践所形成的品德、知识、能力、身心等各种条件和因素的综合体现。
行政领导者肩负着各级政府、各个部门领导管理工作的重任，事关国家、民族的兴衰成败和公民的安居乐业。因此必须具有良好的素质修养。根据目前行政管理工作的特点，我们认为，各级行政领导者应具有以下基本素质：
1.政治素质
政治素质决定着行政领导行为的方向。从古到今，各个社会、各个阶级都十分重视官员的政治素质。国家性质不同，对官员政治素质的要求和标准也不同。作为社会主义国家的各级行政领导者，其政治素质应包括以下方面：
（1）正确的政治观点。其核心是掌握马克思主义的基本原理，具有科学的世界观、人生观和价值观。具有较高的政治理论水平和政策水平，在大是大非面前，能够准确识别方向，分清是非，不迷失政治方向，不丧失政治立场，不违反政治纪律。
（2）高尚的道德品德。具体包括以坚持全心全意为人民服务宗旨为核心而形成的廉洁奉公的高尚情操；实事求是的党性原则；秉公办事的处事态度；刚直不阿的性格气质；联系群众的民主作风；谦让容人的宽宏度量；艰苦奋斗的创业精神等等。
（3）顽强的进取精神。进取精神是行政领导者基于崇高的工作抱负和对本职工作意义认识而产生的行为表现，是行政领导者世界观和人生观的具体反映。作为社会主义的行政领导者，时刻都要有强烈的事业心和紧迫的责任感，矢志不移，奋发进取，敢于打破陈规旧习，不断探索改革，开拓新局面，做出新成就。
2.知识素质
古人讲：“才，以学为本。”“非学无以广才，非学无以明识，非学无以立德。”行政领导工作是一项面对全局、贯穿上下、指挥众人、管理公共事务的综合性劳动，也是一种科学性和艺术性相结合的创造性劳动。因此，只有具备广博坚实的科学文化知识，才能驾驭全局，运筹帷幄，搞好工作。
（1）通晓马克思主义的理论知识。马克思主义是科学的世界观和方法论，是指导我们思想和工作的理论基础。行政领导者应认真掌握马克思主义哲学、政治经济学、科学社会主义和党史、党建理论知识。只有夯实理论功底，提高分析与解决复杂问题、驾驭复杂局面的能力，才能从迷离纷纭的信息中理出头绪，才能在错综复杂的局面中掌握工作的主动。
（2）博览社会科学、人文科学和自然科学知识。行政领导者，往往在一个地方、一个部门、一个单位处于中枢或重要地位，需要处理和认识的问题包罗万象，涉及各个领域，工作任务的综合性和多样性，要求知识的广泛化和博通化。为此，行政领导者应广泛涉猎政治学、经济学、法学、社会学、历史学以及系统学、信息学、生态学、电子计算机应用等多方面的应用知识和技术知识，并能灵活地运用这些知识开阔视野，启迪思维，大胆创新，开拓局面。
（3）掌握管理科学知识。行政领导者的主要职责是管理，因而必须成为管理人才，要努力学习和掌握管理科学知识，包括现代管理学、组织行为学、领导学、决策学、管理心理学等。不仅要掌握这些管理学科的基本理论，而且要学会娴熟地运用这些学科所提供的各种方法、技术和技巧，解决实际工作问题，搞好领导工作。
（4）精通专门业务知识。行政领导者应对自己负责的业务范围内的有关专业知识和理论有深入的钻研和掌握，精通业务活动的主要内容、前沿水平和发展趋势，尽可能成为内行。只有成为内行，才能准确鉴别，正确评判，科学决断，高效工作。
（5）懂得社会生活知识。行政领导活动涉及社会生活的各个层面，必须遵循社会生活的一般规则和普遍规律。因此，行政领导者必须深入了解周围事物的历史和现状，熟悉各种各样的社会生活实际，知晓自己管辖范围内的风俗、民情、习惯、文化传统及社会心理。否则，便无法适应社会环境，进行有效管理。
以上五个方面是对现代行政领导者的基本知识要求。当然，我们不能要求所有领导者对这些方面都达到十分精通、绝对完善，实际上也是不可能的。我们认为，作为行政领导者个体，只要在某一方面比较突出，其他方面相对均衡，即形成“一点突出，一线雄厚”的综合性知识结构，就达到了知识素质的基本要求。
3.能力素质
知识和能力是紧密相关的。知识是能力的基础，能力是知识的运用。但知识丰富并不等于能力必然高强。行政领导者能力素质包括基本能力和领导能力两个方面。
基本能力是指行政领导者应具有的观察能力、记忆能力、思维能力和想像能力。这些基本能力是发挥领导能力的基础，是创造力的构成要素。
（1）观察能力。指通过观察、感觉和知觉，把自己同外部世界联系起来，从而达到认识客观世界的能力。行政领导者要善于觉察那些稍纵即逝的事物和信息，并对其进行精细的观察，发现问题，洞悉本质。
（2）记忆能力。指以往知识、信息和经验在大脑中储存的能力。记忆能力是创造力必不可少的构成要件。任何一种创造性活动，都必须先把以往储存的信息和材料取出来，加以整理和联结，只有在此基础上，才能产生新的联想，新的创造。
（3）思维能力。指将现有知识，经过分析和综合、判断和推理等逻辑思维活动做出新结论的能力。创造性活动依赖于缜密的思维能力，正像有人所比喻的那样，“观察所采来的花粉，要抽象思维才能将花粉酿成蜜汁。”
（4）想像能力。指对客观事物和信息所进行的联想和再创造的能力。想像能力在创造性活动中具有“加速器”的作用。爱因斯坦曾经指出：“想像力比知识更重要，因为知识是有限的，而想像力概括着世界的一切。”
现代行政领导者的领导能力应包括以下方面：
（1）驾驭全局的能力。行政领导者处于管理系统的中枢地位，对整个系统负有全盘的责任，因而必须具有驾驭全局的能力，善于从战略上把握事态，抓住关键，突出重点，处理和协调好各方面的关系，保证整个管理系统有序、高效地运转。
（2）多谋善断的能力。行政领导者要有战略头脑，善于研究问题，思考问题，深谋远虑，运筹全局，遇到事情能够迅速拿出主意，点子稠，办法多，处理问题善于决断，敢于拍板，能够在错综复杂的情况下，及时判别事物的本质，从多种方案中选择出最佳的方案，不失时机地正确决策。
（3）识才辨贤的能力。行政领导者要具有识才拙、辨贤愚的能力。始终保持清醒头脑，不被表面现象，甚至假象所迷惑，同时还要有组织和调配人才的技巧，因才施用，人尽其才，才尽其用。
（4）组织协调的能力。行政领导者不仅负有做决策的职责，而且也负有决策实施的重任。在决策实施中，行政领导者要有把人、财、物、时间和信息等组织资源优化结合起来的能力，使他们形成一个相互配合、协调一致、运转灵活的有机整体。
（5）应变创新的能力。随着科学技术的迅猛发展，当今世界变化异常迅猛，因而，行政领导者必须具有应变创新的能力。思维活跃，富有胆识，不迷信权威，不崇拜偶像，不为过时的老观念、老框框所束缚，善于捕捉信息，不断提出新观念，想出新办法，创出新水平，走出新路子。在工作中能够不断地有所发现，有所突破，有所革新。
（6）人际交往的能力。行政领导者管理的主要对象是人，解决人的问题构成行政领导者工作内容的最主要方面。因此，必须要具有较强的人际交往、社会交往的能力，善于与各种人相处，并能和他们愉快地沟通思想，交流看法；善于用各种不同的办法去说服不同的人，要性格开朗，待人热忱；能感召和影响别人；有较好的语言和文字表达能力。
4.身心素质
身心素质包括心理素质和身体素质两个方面。
科学研究表明，以性格、气质为特征的心理素质对人的事业有着极为重要的影响。现实社会中，每个人都有自己的个性特点和心理特征，个性特点和心理特征必然会被行政领导者带入行政管理之中，并对其产生很大的影响。
担负繁重的行政领导工作，要求行政领导者要有开朗健全的性格和乐观向上的心理环境，对工作充满信心，有强烈的事业心、责任感、荣誉感和成就感，能正常发挥自己的思维、智力、能力和创造性。没有心理障碍，成绩面前不沾沾自喜，挫折面前不灰心丧气。在处理人际关系时，头脑冷静、和蔼可亲，能够主动为他人着想，使人感到亲切、温暖和友好；能团结同志，特别是团结反对过自己并被证明反对错了的人；能够荐贤举能，不怕别人超过自己，做到在任何情况下，保持心理平衡。
健康的体魄、充沛的精力是行政领导者的“本钱”。任何一项行政领导工作，往往都要调查研究，联系各方，办理交涉，即使阅读文件，参会议事，组织指挥等等，无一不是艰巨而繁重的脑力劳动、体力劳动，都需要有良好的体力来支撑。此外，行政领导者体魄健壮、精力充沛，也会给人一种朝气蓬勃、奋发向上的感召力。如果一个领导者体弱多病、精神萎靡，不仅难以胜任其职责，而且也会使人感到丧气。
三、行政领导者群体素质优化
行政领导者群体，即我们通常所说的行政领导班子。它是国家各级行政机构中行政领导成员群体组合的统称。行政领导者群体是依照国家法律组建的，是经过各级权力机关选举或决定产生的，并有一定的任期限制。
公共行政管理，作为一项极其复杂的社会系统工程，只凭行政领导者个人的智能和能力，是很难进行的。行政领导者群体的作用越来越重要，他们是制定和执行决策的中心，是动员、组织和率领行政人员和人民群众完成各项行政任务、实现行政目标的指挥部，是整个行政管理系统运转的中枢神经系统。
按照系统论的观点，任何事物或系统内部结构都对其整体功能产生决定性作用。整体功能不等于个体功能的简单相加。个体功能只有优化组合，才能产生出“1 1？2”的整体功能。反之，如果组合不合理，缺乏凝聚力，整体功能就会适得其反，甚至个体所具有的特长，也会在内部“摩擦”中消耗殆尽。
一个合理化的行政领导者群体，应体现个体素质的余缺互补，合理搭配，整体优化。具体应考虑以下方面：
第一，政治结构要优良。政治结构是指行政领导者政治面貌、政治素质的组合。一般来说，各级行政领导群体成员都应具有较高的政治觉悟、较强的理论水平和政策水平、丰富的政治经验和严格的政治纪律观念。另外，在领导群体中，要注意既有中共党员，又有民主党派人士，还要有非党社会知名人士；既要有汉族干部，又要有少数民族干部，还要有妇女干部，以真正能够代表社会各阶层的利益，有利于调动各方面的积极性。
第二，知识结构要互补。知识结构是指行政领导者群体内的知识构成。公共行政涉及领域多，覆盖范围广。因此，行政领导者群体成员应由具有不同方面、不同程度知识的人合理组合而成。事实证明，一个集体，知识范围有差异，知识层次有高低，相互之间就有吸引力，易收互补之效；而同等程度和同等层次的人集中在一起，不仅容易形成知识的平面结构，缺乏立体感，而且往往互不服气，产生内耗。因此，在行政领导者群体中，既要有受过高等教育的，也要有受过中专教育的，还要有实践锻炼出来的自学成才的；既要有具有较高理论修养的谋略家，又要有具有丰富实践经验的实干家，只有各类人才聚集，才能形成知识的交叉和互补。
第三，专业结构要配套。专业结构是指行政领导者群体内的专业构成。现代公共行政工作具有专业性和综合性强的特点，行政领导者群体要由多方面的专业人才组成。他们中既要有熟悉管理全过程的管理专家，又要有精通本行业业务的技术专家；既要有善于经营的经济专家，又要有掌握思想工作的政治专家，形成一个门类众多、成龙配套的具有综合业务能力的专业群体。
第四，智能结构要齐全。智能是指人们增长和运用知识的能力。人们的认识能力、创造能力以及运用知识的实践能力，通常是以一种“平均数”，一种总的能力，即智能的形式表现出来的。人的智能形态千姿百态，有的在这方面能力比较突出，有的在那方面能力比较突出，这样就呈现出各种不同的智能类型。如有的人精于观察、善于思索、富于想象，能够不断构思出新思想、新理论、新主意、新方法，创造能力比较强；有的人长于指挥、巧于组织、善于应变，组织才能比较出众；有的人擅长书面表达，构思巧妙严谨，具有启迪性；有的人善于口头表达，说理深入浅出，富有感染力等等。行政领导者群体应把具有不同智能类型的人吸收进来，形成一个既多谋又善断，既严谨又活泼，多功能、高效能的立体智能结构。
第五，气质结构要兼容。气质是指人的相对稳定的个性心理特征。不同气质的人，对问题的判断和处理是不相同的。一个领导群体，如果不注意气质结构，即使能力很高，也可能因为性格不合，矛盾丛生，关系紧张，内耗严重。因此，行政领导者群体，要注意各种不同气质类型的人的合理搭配，如沉着冷静型的、活泼好动型的、性格内向型的、性格外向型的，只有把不同气质的人组合起来，才能形成一个刚柔并济、动静共存的高效能的领导群体。
第六，年龄结构要合理。年龄结构是指行政领导者群体各个成员的年龄构成。年龄结构是否合理，对行政领导者群体的整体素质有很大的影响。一个好的领导群体，应由老、中、青三个年龄层次的人形成梯形结构。在老、中、青三者比例搭配中，一般应使年富力强的中年同志占多数，发挥中坚、骨干作用。年龄如果过分老化，容易形成反应迟钝；年龄如果过分年轻，又会形成经验不足、摇摆不定的局面。
思 考 题
1.简述行政领导的概念和特点。
2.简述行政领导的职责和方式。
3.简论马克思主义的领导理论及其现实意义。
4.简论行政首长负责制的理论与实践。
5.简论行政领导者的素质结构。
