在我国，土地不仅是7亿农民最基本的生产资料和生存保障，而且还是经济社会发展的重要物质基础。以经济建设为中心是我国不可动摇的基本国策，在经济快速发展的进程中，城市化和工业化的发展使得大量农村集体土地经由国家征收转为非农建设用地。我国经济发展对土地的旺盛需求是通过与市场经济要求极其不适应的、在价值取向和制度设计上仍带有浓厚计划经济色彩的国家征地制度来实现的。征地制度的缺陷以及保护措施的不力造成了土地征收对农民权益的严重侵害。本章首先对土地征收的相关基础理论进行述评，为问题的剖析打下理论基础；然后，指出目前我国土地征收过程中农民土地权益受损的严峻形势，并在此基础上进一步分析我国现行征地制度存在的具体缺陷及其对农民土地权益的影响。笔者强调，我国现行的征地制度不是通过修修补补就能满足经济发展需要的，必须进行彻底的变革，这就有必要溯及制度的原生过程，从利益本源上理解制度的根本作用及其局限性。为此，文章最后对征地过程中造成农民土地权益流失的原因展开深刻的制度反思，并在此基础上就如何通过具体的制度完善来保护农民土地权益提出了几点思考。
一、土地征用、土地征收与土地征购
我国征地制度始于1950年6月中央人民政府政务院颁布的《铁路沿线留用土地办法》，该办法第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”由于当时征地的对象主要是农民私有土地，因此国家征地采取“政府收买或征购”。1953年12月，新中国第一部比较完整的有关征地的法律规定《政务院关于国家建设征用土地办法》出台，征地更多地表述为“土地征用”。而后，随着农村土地由农民私有转变为集体所有，土地征购退出了我国征地制度，“土地征用”就成为征地行为的唯一表述，直到2004年，我国宪法第四修正案才把原《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用”。宪法的修改表明了土地征收和土地征用是两个不同的概念。其实，一直以来我国用“土地征用”来表述征地行为是不恰当的。法律学者早就对土地征收和土地征用的异同进行了深入的分析。土地征收和土地征用是两个完全不同的概念，土地征收必然引发土地所有权的转移，而土地征用是在紧急情况下的土地使用权转移。根据征收和征用的概念与特征的不同，土地征收与土地征用的定义应分别表述为：土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为；土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地其他项权利进行利用，待特定的公共事业目的完成后，仍将土地归还原土地所有人的行为。王兴运：《土地征收补偿制度研究》，载《中国法学》2005年第3期，第136～137页。目前人们讲的征地，主要是指土地征收。由于土地征收和土地征用权利变更的内容、适用的程序、补偿的力度都不同，法律对两者使用上的严格区别将有利于充分保护被征地者的土地权益。
当然，从土地征收和土地征用的概念表述中也可以看到它们也存在诸多共同点，如都具有强制性、主体都只能是国家、都要经过法定程序、都要依法给予补偿等。其中，还有一个十分重要的共同点值得特别注意，那就是都只能是“为了公共利益的需要”。“为了公共利益的需要”是土地征收和土地征用合法性的唯一标准。如果国家是出于非公益性建设用地需要而进行征地的，那就是土地征购。土地征购是指国家基于非公共利益需要土地时，在市场机制的作用下，通过订立合同的方式而取得集体所有的土地。引自：严文萍：《土地征用与土地征收之解析》，载《甘肃政法学院学报》2005年第2期，第78页。土地征购除了适用范围与土地征收不同外，它们之间的最大的区别点就是土地征购是通过合同来实现的，是一种市场交易行为。这就意味着土地征购虽然是带有强制性，但它并不排斥市场机制的作用，土地征购中地价的制定仍主要是通过市场来实现的。当然，这种交易行为不同于一般，因为它带有明显的强制性，强制要求的仅仅是“必须出售或出让土地，且出售或出让的对象必须是国家”，但在整个征购过程中土地的供给者与土地的需求者在地位上仍是平等的。
二、公共利益与政府规制
2004年我国宪法的修改，使得“公共利益”作为国家公权力对私人权利进行限制或剥夺的唯一理由凸显出来，“公共利益”成为国家土地征收的基本前提条件，也是最终目的之所在。“公共利益”（Public Interest）最早可以追溯到公元前5～6世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。
从规制规制是由英文Regulation翻译过来的，其意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约，《新帕尔格雷夫经济学大词典》译为管制，其反义词“放松规制”（Deregulation）译为放松管制或放松规章限制（朱锡平，2007）。经济学上讲，公共利益的关注是因为会出现市场失灵。由于市场机制并不总是有效率的，或者说存在“市场失灵”，为了克服“市场失灵”带来的社会和经济弊端，二战后，西方国家政府作为公共利益的代表纷纷进行政府规制，即通过公权力对市场机制进行直接干预或间接改变企业或消费者的供需决策。作为一种制度安排，政府规制实质上是政府对社会利益格局的调整，通过调整力图使社会系统内各主体间达到利益关系的均衡，并最终实现资源最优配置和社会福利最大化。随着政府规制范围的扩大，公共利益理论几乎被用来解释所有的政府规制问题，它将政府规制看作是政府对一种公共需求的反应。美国当代著名法学家波斯纳（R。A。Posner）指出，公共利益理论或明或暗地包含着这样一个前提，即市场是脆弱的，如果放任其自流，就会导致不公平或低效率，而政府规制是对社会的公正和效率的需求所做出的无代价、有效率和仁慈的反应。
从理论上讲，政府规制有可能带来社会福利的提高，但现实生活中却存在大量相反的事实。政府规制往往并不是为了公共利益而存在，而是为了满足某些部门利益，规制者常常被特定利益集团所俘虏（S。佩尔兹曼，1976）。1976年，佩尔兹曼在对市场失灵、对政府规制结果的预测以及进而推断政府规制在经济上的有效性的三个层次上进一步发展了规制俘虏理论。他认为无论规制者是否获得利益，被规制产业的产量和价格并没有多大差异，其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配（刘建华，1999）。对处于政府职能转型时期的我国来说，维护公共事业所代表的公共利益应是政府职能转变的根本出发点。但经济发展进程中围绕着城市规划、土地征收等公共行政的实践，却暴露出大量有悖社会公平的问题，这大大增加了改革的社会成本。
三、土地发展权与土地增值收益
“土地是一切生产和一切存在的源泉。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社1972年版，第109页。随着经济社会的发展，特别是工业化和城市化的飞速发展，人们对土地需求的日益高涨与土地资源的稀缺性之间的矛盾日益突出，如何高效地、可持续性地利用有限的土地资源，已为世界各国政府所重视。肇始于英国的土地发展权制度英国是世界上最早建立土地发展权制度的国家。20世纪30年代后期，英国为了解决城市重建和土地开发所带来的土地征收问题，同时也为了减少人口和工业遭受空中打击的威胁，创立了土地发展权转移的法律思想。1947年英国的《城乡规划法》以法律制度的形式建立了土地发展权制度。给各国政府可持续利用土地资源提供了一种可供选择的有效途径，不少国家纷纷效仿。
土地发展权（Land Development Right）是指对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。刘明明：《论我国土地发展权的归属和实现》。
土地发展权客观地存在于每一块土地上，拿农用地来说，“任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及何时实现其非农开发权。”周诚：《论我国农地自然增值公平分配的全面产权观》，载《中国地产市场》2006年第8期，第79页。人们对土地发展权的关注实际上是对土地发展权实现所带来的土地自然增值收益的关注。土地发展权的归属与土地自然增值收益的分配有着直接的关联。针对我国土地制度，由于国有土地的所有权归国家，发展权也必然归国有，学术界对此没有太大异议，而农村土地所有权属于集体，对农民集体土地的发展权归属问题学术界却意见分歧。一部分学者，如沈守愚（1998）等针对中国人多地少的国情，主张将一切土地发展权归属国家（与早期英国和法国模式相同），认为这样有利于国家对土地利用的综合规划与管理，沈守愚：《论设立农地发展权的理论基础和重要意义》，载《中国土地科学》1998年第1期，第17～19页。这就意味着农村集体土地的发展权主要是由国家来行使的，土地使用者要获得土地发展权必须向政府购买，土地收益的增值部分由政府享有；另一部分学者，如刘永湘（2003）等从土地所有权以及农民土地权益的角度出发，强调将农村集体土地发展权归属集体，将土地发展权价值回归农民（与美国体系相同）刘永湘、杨明洪：《中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争》，载《中国农村经济》2003年第6期，第16～24页。还有一部分学者，如周诚（2004）等主张“私公兼顾”。
