“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，不同的研究方法，不仅表明了不同的分析角度或理论视角，也意味着不同的逻辑结构和思维方法。作为一种尝试，本书将主要采用与新制度经济学等息息相关的制度分析方法，着重分析公共行政责任问题中一般性的制度困境或制度失败，以及相应的制度创新。
一、行动、制度与责任
什么是制度？不同研究者因为研究方法、研究对象和价值观念的不同，而有不同的制度定义。汉语的“制度”由“制”和“度”两个字组合而成。在清代著名学者段玉裁注释的《说文解字》中，“制”是“裁断”、“决断”的意思；“度”的基本含义是“法制”的意思。对于“制”与“度”含义的引申相当广泛，但基本意思不外乎给予规范，讲究程式，测度行为，作出矫正等。家庭、公司、工会、社会团体、政府，既是一种组织实体，也是一种制度框架或制度结构。当然，这种十分抽象、笼统的概念描述，不足以作为分析社会生活中复杂多变的制度现象的一个有用工具。
制度是几乎所有社会学科共同研究的对象。不同的学科以及不同的研究者都曾提出过比较规范的制度定义。在制度概念使用频率很高的制度经济学家们那里，虽然不乏形形色色的制度定义，但大多是各执一词，莫衷一是。不同的经济学流派，甚至是同一流派的不同经济学家们赋予制度的含义也不完全一致。在众多的经济学家中，真正从最一般意义上讨论制度含义的，主要有旧制度经济学家凡勃伦、康芒斯和新制度经济学家舒尔茨、诺思等。此外，柯武刚和史漫飞、青木昌彦、格鲁奇等经济学家也都提出了较为经典的制度定义。
不同学科对制度的定义，可以归结为几种有代表性的认识，即（1）制度是一种规则；（2）制度是一种习惯或惯例；（3）制度是一种组织；（4）制度是一种行为模式；（5）制度是一个社会系统。虽然这些制度概念千差万别，但“大多数试图比较两种制度安排的研究将制度看作是十分稳定的公认的正式和非正式规则的组合，它们协调或约束社会关系中的个人行为。”也就是说，制度无非是指约束和规范个人行为的各种规则。因此，制度就可以被定义为是关于人们行为的、通过某种奖励或惩罚措施予以维持的行为规则。权力规定人们可以采取什么行动，义务规定人们必须采取什么行动，禁忌规定人们不准采取什么行动。在很多场合下，制度与规则无非是同一事物的不同表述。
社会中存在着很多与动植物或非生物有关的制度，如检验检疫制度、动植物园的管理制度、矿产资源管理法规等，但人类肯定不能给动植物、非生物等一切“非人”的东西设定要求它们遵守的制度。严格说来，它们只是与“非人”的事物有关的制度，而不是对那些“非人”的事物本身的规定。这个问题的另一面就是，所有人类制定出来的制度无一例外都是用来指导和调整人的行为的。制度作用的直接对象必须是人或人的行为。所以，制度最重要的特征之一，是对人的行为的某种规定。制度规则的实质性意义，就是它必须能够影响人们的行为。不能影响人们行为的制度是没有意义的。
一项制度，上至国家宪法、法律法规，下到乡规民约，都是为人们的行为划定了一个（应为）可行或（不应为）不可行的界限，都是对人们的行为提出的某种限定或规范。什么事能够做，什么事情不能做，能做与不能做的代价和后果是什么，这些都是制度或规则要规定的内容。人们选择某种行动的决定当然与其价值观念、个人素质、意识形态等有关，但关键在于制度为其行动提供了什么样的成本与收益结构。此外，某些制度规范看起来似乎与人们的行为无关，但其仍然内涵着对人们行为的某些规范。例如，就“一切权力属于人民”来说，其潜台词则是说公共权力不属于任何人。权力既然不是官员的私人财产，那么就不能允许官员以权谋私和权钱交易等行为。
制度是人类活动的产物，其形成、维持与演化都与人的行为有关。制度与人的行为的关系是双向的，一方面，一切制度都是通过人的行为而形成、维持与演化的；另一方面，任何人的行为及支配行为的动机又总是受到一定环境包括现存制度的影响、约束和控制。在制度、行为与责任之间存在着紧密的联系。
1.制度是人们行为的符号系统。
社会学家认为，“制度是非常稳定地组合在一起的一套规范、价值标准、地位和角色，它们都是围绕着某种社会需要建立起来的。”这一认识表明，制度不是什么人格性的东西，而是基于社会行为和社会关系所创造出来的“方便的设计——理想化的模型、类型、标签或隐喻，亦即按照他们更为重要的（也是历史上有效的）经验特征对个体人类的特质或行为进行分类、分组、解释或预测的不同方式。”一项制度既是一套符号系统，也是连贯一致的行为模式。制度通过与个人行为发生关联而与它赖以生存的社会环境融会在一起。这种环境及其与个人的联系附着于某些符号、仪式和隐喻之中。符号的例子如图腾、国旗、国歌、党章执照、资格证书、合同等；仪式的例子如就职演说、投票、升国旗仪式、成人礼、权力交接仪式等；隐喻的例子如祖先起源的故事、英雄人物或伟大领袖的事迹等。
符号、仪式和隐喻，承担着制度合法化、制度内化、制度信仰的建构等方面的重要任务，并且彼此间相互支持和强化。作为人们有意识设计的成果，制度是一种方便人类行为和处理相互关系的素描。它对具体情景中的人们的行动提供了形象化的、确定性的指导标准。虽然字面上的组织结构图不足以说明组织运行的全部制度规则，虽然符号系统不足以说明符号系统之下的具体行为本身，但它却是组织权力层次和结构性关系的骨架，为组织成员处理相互关系提供了线索和脉络。“各种类型的制度，都具有规则性、系统性和规律性的共同特点。换言之，它们表现为构成项目的统一、图式或有规则的排列。在最一般的意义上，制度是构成统一整体的各个相互依存或相互影响的综合体或图式。”
作为规范个人行为的形式化工具，制度的长期运作塑造出与该制度相一致的人格特征和社会结构。人类绵延生息于制度的河流中，并被深深地打上了制度的烙印。专制的制度制造出奴性、愚昧和卑贱的臣民，自由民主的制度则滋养了自由、开放和舒展的心灵。一个社会环境中出来的人，总是不可避免地带有某些制度环境的元素和气息。这种广义上的人的文化特征实质上也是由一个文化体系中的制度所塑造出来。正如学者汪丁丁所指出的，“制度与人，他们是同一枚硬币的两面。了解制度，就是去了解生活在制度中的人。制度分析永远是对人的心智与行为的分析。”有什么样的制度，就有什么的人，就有什么样的行为。反之亦然，有什么样的人，就有什么样的制度。人和制度是配套的，相辅相成的。
2.制度设定了行为的制裁和惩罚。
制度作为由人制定的规则，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，促进人类之间的互惠与合作。制度发挥其功能中的一个重要装置，就是通过制裁或惩罚来制止某些行为。制度“总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道……制度要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚”建立正式的制度，并附上针对违规行为的制裁或惩罚措施，是解决社会问题的常用而有效的方法。制度尤其是附属于它们的惩罚能使人们作出使既有承诺得到切实履行的可靠约定。没有强制性的惩罚措施，制度就无法自我实施。当惩罚不再适用时，制度也就失效了。
亚里士多德指出，“多数人在本性上是被恐惧所推动的，而不是被荣誉感所激励，避开恶的东西不是由于它的卑下，而是对惩处的害怕。”利益驱使人们采取行动，制裁或惩罚使人们不得已而约束自己。人们为了免受惩罚、处罚和痛苦而遵守法律。因此，法律制度必须依靠有强制力的制裁才能被人们所遵守。如果一部刑法中没有对于抢劫、偷盗和杀人的惩罚措施，社会就会变成一个人间地狱。所以，除非通过强有力的制裁或惩罚来制止违反制度的行为，否则不可能获得人们对制度的遵守。因此，根据社会生活基础的赏罚原则，即报应原则，制度必须依赖于一套有效的惩罚机制才能发挥作用，使人们根据利害计算来选择和安排自己的行为。尤其是对法律制度而言，没有具有强制力的制裁措施是不可想象的。诚如弗里德曼所指出的，“制裁是实施准则或规则的方法。法律制裁是由法律规定或授权的制裁。每个法律规则都含有或暗示法律后果的声明。这些后果就是制裁，即许诺或威胁。”每一种法律规则都具有一定的制裁形式。制裁就是一项法律体系和一项法律规则的必要特征。强制性的制裁或惩罚与法律是不可分的。
正如奖赏有助于鼓励受奖赏的行为一样，制裁或惩罚有助于制止某些行为。当然，制裁或惩罚并非是越严厉越好。即使是足球比赛，过于严厉的规则会减少足球运动的观赏性和艺术性。对政府而言，太严厉的制裁或惩罚机制可能导致行政人员因为害怕动辄得咎而畏首畏尾、噤若寒蝉，进而导致整个政府机构的墨守成规、因循守旧和消极无为。此外，制裁或惩罚是制度实施的根本方法，却不是唯一方法。通过政府控制和掌握的各种资源，从事大范围的宣传、教育和说服等活动，推动人们对制度的理解、认同和接受，促进制度规范的内在化，也是制度实施的重要方法。而且，这也是减少对制度的违反和最小程度使用惩罚手段的办法。
3.制度凝结着如何行为的信息和知识。
社会中存在着大量的信息。制度的本质是为共同体成员共同享用的公共信息。制度所提供的信息与行动的物质对象无关，而与社会活动中人与人之间的关系有关，是关于如何处理人与人之间关系的信息，更是对人们行为规定的特殊信息。制度的功用就在于告诉人们关于行为的特定信息。理性的行动归根结底与行动者所掌握的信息状况有关，其中最重要的信息乃是关于行动的成本与收益的信息。而成本与收益是由制度规则来定义的，或至少是受到制度的支配和影响的。因为，作为人们设计出来的制约人们相互行为的规则，制度不仅限定了个人的决策集合，也定义并限定了不同选择和行为可能的后果和代价。
就此而言，“一个制度的理论，正像一种游戏的理论一样，一般都把基本规则看作是既定的，它分析权力分配的方式，解释那些介入者可能会怎样利用他们的机会。”在这个意义上，制度就提供了人们互相交往的信息框架，告诉人们如何根据利害计算来决定自己的行为。并且，对制度的理解构成了个人信息和知识的重要部分，它使人们能够利用制度提供的机会来服务于自己的目的。这样，不管决策环境随着准确信息的可获得性和规避责任或敷衍了事等机会主义行为的可能性发生各种变化，但制度的作用就是为个人提供互相交往的基本信息。由于制度这种信息功能，复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，减少复杂的信息成本，从而不同个人之间的协调也就更易于发生，也更具有确定性。
明文规定的制度也是历史经验的储藏所，蕴藏着前人的经验和智慧。制度是人类适应外界环境的结果，是人们在应付环境挑战所提炼出来的经验总结，也是不断学习和试错的成果。通过规范化或习惯性的行为方式，人们的行为适应了复杂的外界环境，并形成了稳定的、规范化的行为模式。并且它们一旦形成，就具有某种历史惯性，不能轻易变更。事实上，一些制度是建立在科学知识之上的。比如，“直系血亲和三代以内的旁系血亲禁止结婚”的规定，是从客观知识中得出的一条行为规则。因为，科学已经证明近亲结婚的不良后果及其概率。特别是，“公共行为是受标准管理的。”公共管理中的一些标准化规则，如卫生健康标准、食品安全标准、产品质量标准等，就包含着大量的科学知识。“标准……提供了以简单、通行的词汇凝聚知识要素的手段。”遵循这些标准，既是对政府权限的尊重，也是对科学技术权威的认可。
4.制度包括正式制度和非正式制度。
在制度分析中，制度不仅包括了正式的制度，也包括那些非正式的制度。正式制度，等同于柯武刚等所认为的“外在制度”，通常与成文的制度描述和正式的组织结构关联在一起，是人们有意识设计的一系列政策法规、行动规则，包括政治规则、经济规则和契约等。非正式制度也叫非正式规则，它是人们在长期的交往中无意识形成的习俗习惯、伦理道德、文化传统、价值观念和意识形态等对人们行为产生非正式约束的不成为规则。它们代代相传，约定俗成，心照不宣，具有持久的生命力，并构成社会文化传统的一部分。
根据诺思的分类，非正式制度分成三类：对正式制度的扩散、丰富和修改；社会所认可的行为规则；自我实施的行为标准。人们通常也将非正式制度称之为“软制度”。一些约定俗称的非正式制度，由于满足了行动者对某种利益的需求，而获得生存空间，逐渐发展成为人们打交道时奉行的“潜规则”。正如学者吴思所说，社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的但又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西。恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着人们之间的社会关系和社会活动。可谓是“凡游戏必有规则，但规则未必明说，明说的又未必当真”。因此，探究人们行动背后的深层逻辑，就不能不分析特定社会文化环境中的隐性规则。
非正式制度和正式制度的出现遵循不同的机理。一个社会中的非正式制度是在自发的互动过程中产生和变化的，它确实是人类行为的产物，但不是任何人为设计的结果。非正式制度的产生是一个发生在集体学习的社会组织之中的自发的创新和模仿过程。个人对惯例、道德规范和社会规范的遵从促使了社会秩序的形成，社会秩序的形成是个体遵从行为的非本意后果。在联系紧密的小团体中，非正式的制度可以在相当程度上提供稳定预期和惩罚机制，而维系组织成员的个人关系。在原始社会中，单纯的非正式制度也能建立起社会秩序，因而通常没有必要（事实上也不可能）建立由明确的第三方实施的各种正式制度。
二、制度分析及其基本假设
什么是制度分析？这没有一个明确的定义。如果通俗地以为制度分析就是对作为文本的制度或规则结构的分析，这也没有什么错误。制度分析当然要分析制度文本的逻辑思路和意思表示。但制度研究所说的制度分析主要是关注制度选择与行为的关系，其核心价值在于通过对制度与行为的分析，为制度选择和行动改良提供信息。既然人们的行为是在制度提供的框架中形成和发生的，行为与制度相互影响，那么分析制度与行为的渗透和互动，解释具体行动背后的制度逻辑，阐明制度对行为的影响及其程度，就是制度分析的基本内容。“任何制度分析的核心都是这样一个问题：制度是如何影响个人行为的。毕竟，制度是通过个人行动才对结果产生影响的。”
实际上，社会科学如政治学、社会学、法学、经济学等的理论研究，无一例外都涉及对社会中各种制度的解释和评价，并揭示制度与特定行为表现的对应性关系，而或多或少具有制度分析的性质。在某种意义上，所有社会科学都是制度分析的。主要作为一个经济学的研究方法，制度分析利用博弈论、信息机制、知识论、有限理性、成本—收益分析等多种工具来分析制度规则与行动结构，以探明不同制度结构的比较效率。其主要论题不仅包括制度规则、制度与组织、制度与行为等，还包括制度变迁、制度演化等复杂命题。一般的制度分析，不仅分析静态的制度事实和制度装置，也研究制度生成与演化的动态过程，并且通常是两者的结合。
正如一些工商管理的技术被不断引入到公共管理中来一样，由于经济学方法的解释力和说服力，一些经济学的分析工具逐渐被引介到公共行政学研究中来。制度分析即是这样一种被引入到公共行政研究中的经济学方法。事实上，对公共行政研究而言，制度分析并不是完全陌生的新事物。它不仅是一个被广泛运用的实证研究方法，也是比较研究的重要途径。公共行政研究的传统业务，就已经包含了制度分析的某些工作。这指的是从组织结构、法律法规和规章制度等方面，分析不同制度规则的合法性、有效性和适当性，而为行政改革和行政发展提供制度创新的知识资源。
行政责任问题的制度分析的主要工作就是，在准确把握公共行政制度结构的基础上，分析不同的制度规则对于实现良好行政责任的优劣利弊，复杂的制度规则是怎样构成了行政责任的限制和约束，以及基于制度逻辑的行政责任的困境和失败，从而提高对行动分析的有效性和预测性，并为行政责任的制度设计和制度创新提供有价值的理论思考。
社会理论的研究无一例外地都包含着某些基本的假设。有些假设是公开的或明示的，有些假设作为一些判断的前提而隐含于逻辑推理之中。作为一种行为分析的研究方法，制度分析的前提也是由一些关于人及其行为的基本假设构成的。这些主要来自于经济学思想的基本假设主要包括：
1.“经济人”假设。
麦格雷戈说过，“每一种管理决策或管理行为都以关于人性及人的行为的假定为后盾。其中有些假定具有极大的普遍性。在大多数组织文献及许多现行的管理政策和管理实务中都内含着这些假定。”人性假设是人类行为研究和管理实践的一个逻辑起点。历史上曾经有过“人性善”、“人性恶”、“人性非善非恶”或者“人性既善又恶”的旷日持久的争论。在管理学的发展史上，管理学家们提出了“经济人”、“社会人”、“自我实现的人”、“复杂人”等人性假设，并形成了基于这些人性假设的管理理论或管理模式，如“X理论”、“Y理论”、“Z理论”等。
“经济人”假设是经济学最基本的人类行为假设。亚当·斯密最早将自利性作为人性的基本规定引入经济分析，奠基了“经济人”假设的基本思想。其后的经济学家在此基础上发展出更为精致、使用范围广泛的“经济人”思想。其核心是，把人抽象为利己主义、追求个人利益最大化的化身。认为每个人都倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，以最有利于自己的方式活动。一切人类行为都表现为趋利避害，谋求成本最小化，收益最大化。而且，人就是人，不会因为他的身份与职业而发生改变，追求个人私利的个人变成官员或官僚后，并不会因此变成济困扶危的骑士。作为一个高度简化，“经济人”假设为理性选择理论奠定了基石，为经济分析提供了一个便利的工具。“虽然认为人只受物质上的得失推动的‘经济人’学说是对实际的极度简单化，但是至今还没有提出一种被普遍接受的动力理论来代替它。”
“经济人”是实证性的，也是规范性的。其实证性在于，它并不是一个纯粹是为了理论建构而做出的与现实毫无关联的假设，而是一个基本符合事实的假设。尽管追求个人利益尤其是经济利益可能不是人类唯一的行为动因，但它是人类本性的基础，恰如油画中的底色一样。追求自身利益是驱策人的行为的根本动机，在大多数人大多数时间的大多数活动中，追求满足和快乐的根本动机都具体表现为利己动机。所以历史学家福山认为，这是一个“80%”有效的模型。不过，自利并不意味着个人丝毫不关心他人，而是指当个人利益与他人利益发生冲突时，个人通常会把自己的利益放在首位。而且，使用“经济人”假设不是简单断定所有人在所有时间的所有活动中的动机无非是自私自利，更不是鼓吹自私自利。
“经济人”假设的规范性在于，它是对社会现象进行分析的一个前提性假设，是理论研究者从事理论建构的一个逻辑起点，是用来解释和预测人类行为的一个推理工具。经济学将人视为追求效用最大化的个体，并从这一点出发来探讨人类的行为和选择，其核心价值在于：在某种制度安排下即使个人纯粹追求自身的利益，丝毫不关心别人的利益，也将在适当的制度约束下自动地增进社会利益，即从一种最不利的假设情形出发，利用合理的机制也能产生最令人满意的结果。而且，只要有良好的法律制度保证，追求个人利益最大化的个人会自动无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。这才是“经济人”假设中最具现实意义的核心命题。这也就是密尔顿·梅尔斯所称之为的“经济人的灵魂”。
经济学家诺思说道，行动者的动机比现有的理论所假定要复杂得多，“人类行为比经济学模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂。有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际作出选择的结果。”事实上，人类的行为动机是极其复杂的。人们不仅追求财富的最大化，也追求非财富价值的最大化。现实中的人的行为并不总是把追求私利当作唯一的目标，理想、信仰、情感等非经济因素都可能成为行为动机。人们可能出自意识形态（如宗教）的原因甘愿做出自我牺牲，也可能由于文化习惯的支配而维持一种低效率的活动或利他的活动。所以，正如福山指出的，“人类以不理性的、团体导向方式采取不以个体效用为目的之行动，其发生频率已经如此之高，所以新兴古典主义模型显然不足以为我们勾勒人类本质的全貌。”
也许人人都希望看到一个充满圣贤道德和无私品格的理想世界。但如果都以“人人都是活雷锋”的假设开始对社会问题的分析，就很难获得对现实问题的有意义的认识。因为，假如个人的动机都是无私的、利他的，就不会存在坏的制度，也不会产生坏的政策，甚至根本就不会存在各种各样的社会问题，制度本身也就是不需要的。现实世界不可能建立在利他主义的基础之上。反过来说，“经济人”假设的潜在的含义就是，“我们不能完全靠‘良好的天性’来保证个人都以他人的利益为行动目标。”因此，社会需要良好的制度来维持人类的合作与互惠。人的自利性是非常强烈的。但“自利心也是在集体规则和个人道德所规定的方式和限度内发挥作用的——在很大程度上取决于规则和道德的特质及对其调整的情况。”那么，“如果认为制度设计是为了把私利动机转化为公共利益的行为，那么专注于私人利益的动机，放弃任何纯粹的行为利他主义，就有着分析上的意义。”而且，从事实上来看，正是由于人们都是按照自利的逻辑来生活的，所以才需要通过建立恰当的制度来约束人们无节制的自利行为，及其可能导致的侵害他人和公共利益的后果。
2.“有限理性”假设。
理性是一种在给定条件或约束限度内适于达到既定目标的行为方式，它与非理性、盲目冲动、本能、刺激—反应等行为方式相对立。理性表明人在很大程度上能够正确地认识、追求并实现自身利益。说一种行为是理性的，也就说它不是任凭冲动、贪欲、情感和本能支配的。就此而言，理性首先与人们控制自我的行为有关。制度约束之所以能够影响和决定人们的行为选择，是因为我们逻辑上假定——并且事实上也多与此相符——人们是趋利避害的，都是希望获得并努力维护诸如生命、权力、财富和荣誉等价值的。因此，只有具备基本的理性，人们才能接受制度的约束和引导，去有意识地协调个人利益与他人利益、社会利益的关系，人类行为才能成为可以合理预期、有效控制的活动。相反，如果人们仅仅是因为生物遗传或者文化习惯而服从制度的话，那么就可以免除任何错误行为的个人责任。而且，如果一切失责或失范行为都是基因遗传或文化习惯的必然结果的话，所有通过建立制度来改善行为的努力也就毫无意义了。
传统“经济人”假设实现的一个前提是人的“完全理性”，利己的个人根据所处的环境，对过去、当前和未来的情况进行分析后，能够在各种可行的方案中寻找和计算出使自己实现收益最大化的那个方案。这就假定“经济人”具备完全的理性，随时随地都能自觉地、全智全能地追求所谓的“最大化”或“最优化”。事实上，人的理性是不完全的、有限的。人自身的生理、心理、社会和文化的局限性，加上环境的不确定性和复杂性，使任何人都不可能正确收集和处理完美决策所需要的一切信息，因而也就不可能作出完美无缺的决策，同时也难以准确无误地执行那些已经制定出来的并不完美的决策。因而，就不可避免地会存在一些习惯性、随机性乃至非理性的行为，如根据经验办事、冒险行为、赌博心理、听天由命等。
“有限理性”的概念最初是经济学家阿罗提出来的。他认为，人的行为“既是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”。一是环境是复杂的，在非个人交换形式中，人们面临的是一个复杂的、不确定的世界，而且交易越多，不确定性就越大，信息也就越不完全；二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人不可能无所不知。20世纪40年代，西蒙从人的意识、决策环境、人的能力、决策目标等方面全面否定了“完全理性”假设，建立起他的“有限理性学说”。在西蒙的观点中，他对于约束条件的理解主要包括了主体知识的有限性、预见未来的困难性以及备选方案的有限性等这样一些限制活动者信息处理能力的约束条件。
西蒙明确指出，“经济学家们给经济人赋以一种全智全能的荒谬理性。这种经济人有一个完整而内在一致的偏好体系，使其能够在他所面临的备选方案当中做出抉择，他总是完全了解有哪些备选的替代方案，他为择善而进行的计算，不受任何复杂性的限制；对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘”。西蒙认为，这种“经济人”固然“具有很大的智慧和美学魅力，但同具有血肉之躯的人的真实行为（或可能的行为），看不出有多大关系”。原因在于，所有现实的决策者都面临着三重限制：一是“对后果的了解只是零碎的”，二是“对价值预见不可能是完整的”；三是“只能想到全部可能行为方案中的很少几个”。既然人们只有有限的理性，在决策时只能达到满意，而不能达到最优。
应当承认，人类实现给定目标的行为或活动是要受制于特定的约束条件的，任何一种行为都只能在特定的“条件和约束的范围内”进行。理性也像所有其他经济资源一样，是一种稀缺性的资源。完全理性的假定不符合人类行为的现实。由于环境的复杂性，人们面临一个复杂的、不确定的世界，价值标准是多元的而非单一的。人们对环境的计算能力和认识能力是非常有限的，人不可能无所不知。人们不能完全确定他们行动的后果，而只具有关于特定行动与后果的部分信息。人不可能根据过去来计划未来，也不可能根据不完全性的信息来精确地规划未来的所有行动。“实际的人是在现实制度所赋予的制约条件中活动。”其中信息的不完全是一个根本性的约束条件，而“要更深刻地理解现实世界中的制度，就必须承认人们只有有限的获取和处理信息的能力这一观点。”此外，限制行动者理性的因素不仅包括行动者本身的知识、思维和能力等方面的缺陷，还包括物质技术条件的限制和组织制度条件的约束，及其所造成的各种实际困难。
最后，“关于理性的假设是一个不能在所有时间都应用的假设。它不能用于完全地解释所有人的决策，但是大多数人的决策却能被近似得相当好。”并且，只有大多数人都理性地接受制度的约束和限制，制度才可能发挥作用，形成可欲的社会秩序。人是理性的，但理性又是有限的。固然人们实际上并不是完全理性的，但从理性假设出发来运用适当的制度工具，也能促使人们更加谨慎地运用自己的理性，努力发展其理性行动的能力。这样，立足于“有限理性”来解释人们有目的的行为，以及行动者根据嵌入在制度结构中的成本和收益要素所做出的理性选择，就不仅可以合理地预测和分析人类行为，也为行为优化和制度创新提供了启示。
3.机会主义倾向。
在某种意义上，有限理性的一个必然结果就是产生机会主义倾向。所谓机会主义倾向就是指人们借助于不正当的手段牟取自身利益的行为倾向，即人具有随机应变、投机取巧、为自己牟取更大利益的行为倾向。在经济学的术语中，人的机会主义倾向是指在非均衡市场上，人们追求收益内在化、成本外在化的逃避经济责任的行为。“机会主义是企图以牺牲别人为代价来提高自己福利的行为，它有很多种形式，从前后不一或无意识的偷懒行为，到精打细算地去欺骗有持续关系的合伙人的行为。”
经济学家威廉姆森指出，“虽然有限理性组织完全合同的订立，但是如果经济主体完全值得信赖，那么，一般情况下还有不完全合同可以依赖。但是事实上，一些人（委托人或代理人）可能是不诚实的，他们可能掩盖偏好、歪曲数据、故意混淆是非。用威廉姆森的话说，就是存在‘欺诈性地追求自我利益。’由于把机会主义者和非机会主义者在事前区分开的成本一般很高，完全合同肯定要失败。”换言之，有限理性决定了很难区分诚实可靠和厚颜无耻的行为，因此，就不可避免存在着交易者背信弃义、合同欺诈、规避法律、逃避责任、钻空子等方面的意愿和行为。
通常说来，由于信息不对称，那些占据信息优势地位的个人就有机会从事机会主义行为的激励。机会主义问题因此是一个与信息不对称问题相对应的问题。威廉姆森认为：“机会主义是指信息的不完整的或受到歪曲的透露，尤其是指旨在造成信息方面的误导、歪曲、掩盖、搅乱或混淆的蓄意行为。它是造成信息不对称的实际条件或人为条件的原因，这种情况使得经济组织的问题大为复杂化了。”人们的活动总是尽最大可能地保护和增进自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己，逃避责任。这就是机会主义，也可以说是投机主义。“说一套做一套的个人机会主义进一步加剧了既定决策环境下的不确定问题，而且在某种环境下可能发生的机会主义行为的水平受该环境中用于规范关系的标准和制度影响同时也受决策环境自身属性的影响。”机会主义假设与有限理性假设是内在相通的。由于信息不完全，人的理性总是有限的，人们不可能对所有的事物作出完全合理的、充分的判断，尤其是监督者不可能做到有效的监督，那些没有受到有效监督的人自然就难免会机会主义地行动，最大限度地自己谋求私利。
人的机会主义倾向不仅表明了人是有自利倾向的，也说明人是容易犯错误的动物。“毫无缺点的计划是不能想象的。”人们“不应该想象在重新判断别人易错的意见时不会犯错误。”作为一个前提性假设，机会主义假设旨在说明，在信息不对称的条件下，“经济人”会利用自身的信息优势增进自己的利益而非他人的利益或公共利益。在一般情况下，人类的本性决定了，如果没有有效的制度约束和严密监督，机会主义行事的人就会轻易地滑向错误的道路。因此，机会主义假设提醒我们时刻注意到并警惕人们的自我利益和错误潜能占据上风，损害到他人利益或公共利益。如果说“经济人”的自利假设是人类行为的“发动机”的话，那么机会主义就是这个“发动机”的“点火器”。它激活了人的自利倾向，并将“经济人”的逻辑付诸行动和现实。
