在现代社会，绝大多数国家的政府不是由单一的或完全集中的一级政府组成的，政府总是被划分为多个级别和层次。不仅在美国、德国和澳大利亚这些典型的联邦制国家里，有联邦政府（中央政府）、州政府、地方政府。即使是在实行单一制的国家里，也至少存在着中央和地方两级政府。每一级政府各有其特定的职能范围，在执行职能的过程中，需要按照一定的标准和方案来划分财政权责，分级组织财政收入和安排公共支出。因此，各级政府之间不可避免地会产生相互之间的财政关系。
1.公共产品受益范围：财政管理体制产生的理论基础
相对私人产品而言，公共产品具有非排他性和非竞争性，必须由政府提供。但是，公共产品的受益范围又有区域性，按照受益范围的不同，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。某些公共产品（如国防、太空探险、最高法院等）的受益范围是全国性的；而另外一些公共产品（如城市的消防队、治安警察和路灯等）的受益范围则限于较小的区域。大多数公共产品都有其特定的受益区域，属于不同范围的地方性公共产品。在这种情况下，分享公共产品的社会成员就要受到特定的地理和行政区域的限制，地方性公共产品的享有者通常仅限于该地区居民的范围之内。
全国性公共产品的受益范围是整个国家，如果由地方政府提供，会造成整个社会的效率损失。首先，从地方的角度来看，全国性公共产品的效益是外溢的，即受益范围超出本地区，因此地方政府不会具有提供全国性公共产品的积极性；即使提供，也不会是充足的，这是社会的一种效率损失。其次，还有一些公共产品，虽然其直接享用者的范围是可以限定区域的，但是只有在全国范围内提供时才能达到最优效果。例如，政府提供的社会保障，实际上具有全国性公共产品的性质，它不仅能使人民的基本生活需要得到必要的保障，而且能够促进资源要素在全社会范围内合理流动。但这只有在由中央政府在全国范围内统一实施的条件下才能充分实现，如果由地方政府单独实施，社会保障政策的有效性就会受到影响。例如，各地方政府若通过对本地区进行收入再分配，来提供对低收入者的养老金、失业救济、住房补贴等社会保障支出，那些低收入者较多地区的支出负担必然重于低收入者较少的地区。低收入者较多地区要么提高本地区税负水平来满足社会保障支出需要，要么降低本地区社会保障水平，结果都会导致人口和资源不利于向低收入地区的流动。这显然是与社会保障政策的经济目标相悖的，也是社会效率的损失。对于全国性公共产品，必须由中央政府提供，才能保证必要的供给和实现社会效率的优化。
地方性公共产品的受益范围限于一定的区域，如果由中央政府集中地提供地方性公共产品，那么中央政府往往会忽视不同区域的个人和群体之间的消费偏好差异，很可能造成对某些地区提供的公共产品存在强迫消费，而在另一些地区又存在公共产品提供不足的情况，也会导致社会效率的损失。而地方政府能够更好地了解当地居民对地方性公共产品的偏好。若由地方政府来提供本地居民消费的公共产品，如消防、下水道系统、垃圾清理和路灯等，就能够使这些公共产品更符合本地居民的实际需求，从而达到资源的有效配置。而且，地方政府也可依照本地区公共产品提供的数量，来课征相应的地方税收。
是有关中央政府和地区政府分别提供地方性公共产品的比较分析。以横轴X表示居民人数，纵轴Y表示居民对公共产品的偏好量。设有A、B、C三个地区，它们对地方性公共产品P的需求曲线分别为UA、UB和UC，当三个地区的居民人数都为E时，其对公共产品P的需求量分别为DA、DB和DC。如果由中央政府出面为这三个地区统一提供地方性公共产品P的话，那么中央政府从总体上考虑，很可能会取三个地区对P的需求量的平均数，把提供这种公共产品的水准定为G。可见，G距DB很近，说明B区居民的满意程度较高。但G远未达到DA，这意味着它在很大程度上不能满足A区居民的需求。同时，G又远远超过了DC，表明提供给C区的公共产品P大大超过了需求量，从而造成了资源的浪费。如果适应地方性公共产品性质的规定性的内在要求，由对本地区居民负责的各地方政府分别提供P的话，则它们就会根据需要和可能，尽量向A、B、C三个区提供出DA、DB和DC水准的公共产品，这样就比中央政府更接近于满足各自地区对区域性公共产品P的偏好和需求。这表明，地区政府更了解本辖区内居民的公共产品需求偏好，由地方政府对不同偏好的公共需求作差异化提供，还有助于增进效率。
是从分权的角度分析地方政府提供地方性公共产品的有效性。把居民划分为两组，为方便分析起见，假定每组居民对公共产品的需求曲线相同，但两组居民之间的公共产品需求曲线却各不相同。第一组居民的需求曲线用D1表示，第二组居民的需求曲线用D2表示。再假定提供公共产品和服务的人均费用不变，那么，第一组居民所希望的公共产品和服务产出就是Q1，第二组为Q2.在仅仅由中央政府提供公共产品的条件下，不论各组居民对公共产品偏好的程度如何不同，政府只能提供单一的QC数量的公共产品。
这样，对于第一组人来说，公共产品数量过多，成本也相应增加，因集权而受到的损失由ABC组成的三角形阴影表示；对于第二组人来说，提供的公共产品数量不足，因集权而受到的损失可由CDE组成的三角形阴影表示。这表明，实行适度分权的财政体制显然比高度集权的财政体制更加有效。通过此例可以看出，因集权而受到的损失与各组居民对公共产品的偏好差异有关。第二组居民对公共产品的需求远远高于集权条件下提供的数量，Q2距QC较远，则该组因集权而受到的损失比较大；Q1距QC较近，因而第一组居民受到的损失相对较小。总之，分权能使人们在不同的公共产品间有更大的选择余地。
因此，从提供公共产品这一基本的财政职能来看，客观上存在分级政府的必要性。受益范围是全国性的公共产品，须由中央政府在全国范围内提供；属地方受益的公共产品，须由各个地方政府以区域为基础来提供。根据公共产品的受益范围来确定不同的提供者，就会有利于该产品的生产和提供，从而也有利于该地区内公共产品效用的不断增长。各级政府为了实现其职能，必须拥有自己的财政收入来源和财政分配手段，构成相应的一级财政。从这一意义上说，分级政府存在的经济上的客观必要性，实质上也是财政管理体制存在的客观经济基础。
2.影响财政管理体制的客观因素
世界各国由于政治体制和国情的不同，中央政府和地方政府间财政关系的具体内容、财政集权和分权的程度也存在着很大差别。具体而言，这种制约因素体现在以下几方面：
（1）政权的组织结构形式
一国是联邦制国家，还是单一制国家，这直接影响着中央与地方政府的财政管理权限和财政收支的划分。一般来说，在实行联邦制的国家里，地方政府的财权财力要比单一制国家的多。而在实行单一制的国家里，中央政府的财权财力相对较大。
（2）各级政府的职权范围的确定
各级政府的职权范围的确定，即所谓事权的划分。如果中央政府承担事务比较多，职权范围较大，必然会要求财权财力的分配有较高的集中度。如果地方政府承担的事务较多，就需要有更多的地方财力和更加灵活的财政管理权限，财政关系的分权程度就会较高。
（3）经济发展水平
一般来说，发达国家经济力量雄厚，市场机制成熟，国内的地区差异较小，有条件实行较高程度的财政分权。发展中国家经济比较脆弱，容易受到外部因素的影响而产生波动，中央政府的宏观调控更为重要；发展中国家为了利用外国资金加速本国经济的发展，政府通常有较多的外债，中央财政往往承担着较重的偿债负担；发展中国家通常把税收政策和财政支出政策作为贯彻其产业政策的重要手段，地方政府在这方面的作用是有限的；发展中国家地区之间的经济发展差异较大，需要中央政府有较大的力量来促进国内不同地区之间的均衡发展。因此，发展中国家财政的集权程度通常较高。
（4）国内外的政治和社会环境
有些国家处于特定的政治和社会环境中，如面临重大的社会变革、战争威胁等情况，为了保持必要的社会的稳定、保证国家的安全和统一，需要实行集中度较高的财政体制。这也是我国建国初期高度集中财政体制形成的主要原因之一。
（5）国家地域面积的大小
地域面积较大的国家，通常需要有较多级次的政权机构，为了实现公共产品的有效供给，也必须把较多的事务交给地方政府去做，因此，中央和地方政府之间财政关系的内容会比较复杂，财政的分权程度会较高。而地域面积较小的国家则相反。
