三、西北民族地区水资源环境保护制度创新的思路
1.西北民族地区水土流失综合治理制度创新
（1）西北民族地区各省区治理水土流失的基本思路。水土流失是西北民族地区各省（区）面临的共同环境生态难题，以甘肃为例，甘肃省的黄河流域、嘉陵江流域水土流失相当严重，是我国水土保持的重点地区之—。天水、定西、平凉、庆阳、临夏、兰州等六个地（州、市）位于黄土高原的黄河流域，气候干旱，植被稀少，水土流失严重，生态环境十分脆弱。一方面干旱少雨，水资源短缺，供需错位；另一方面陡坡地多，水土流失严重，土地瘠薄。甘肃省的嘉陵江流域虽然水热条件优越，动植物资源丰富，但植被破坏严重，泥石流、滑坡危害极大。
基于此，甘肃省综合治理水土流失的总体思路是：以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，综合治理，综合开发；坚持工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施相结合，因地制宜，科学配置；坚持以经济建设为中心，经济效益、生态效益和社会效益统筹兼顾，相得益彰。主要措施是：
第一，以农村经济发展和生态重建并重，以经济发展为生态重建打好经济基础。甘肃省生态环境条件严酷，土地承载力低下，长期以来形成了广种薄收、粗放经营的生产方式，陡坡耕种、草场过牧、森林滥伐，导致土地荒漠化。除了灌溉农区，广大山塬旱区粮食产量低下，经济收入微薄，农民生活困难。同时，长期以来山塬旱区农民主要依靠粮食生产谋生，生活能源主要依靠作物秸秆、树枝与草皮，造成了对植被的严重破坏，加剧了生态环境的恶化。随着人口的增长，贫困日益加剧，植被破坏也日益严重。若不能有效解决粮食短缺和经济收入过低的问题，“广种薄收、粗放经营”的生产方式就难以扭转，农民参加生态环境建设的积极性难以提高，仍然会陷入“边治理边破坏”和“先治理后破坏”的恶性循环之中。即使国家实行以工代赈，对粮食实行财政补贴，但由于涉及地区面广，贫困人口多，在财政十分困难的情况下，漫长的生态环境建设难以长久维持下去。一旦粮食补贴降低或取消，返贫人口又会上升，新一轮生态环境破坏在所难免。因此，要打好生态重建这场持久战，仅靠国家财政补贴来长期维持绝非易事。只有大胆调整农村产业结构，促进农业产业化经营，显著提高农民的经济收入，才能减轻对生态环境的破坏，实现生态环境的持续改善。
第二，以生产和林果草发展并重，优先发展林果草。甘肃省水土流失严重的地区，特别是干旱少雨的山塬区，自然与生产经济条件虽不利于粮食生产，但却有利于发展经济林果草生产。如陇东等半湿润偏旱区是我国温带水果如苹果、梨、枣等的优质高产区，适宜于发展果品生产，如果抓出成效，不但能显著增加农民收入，还能提高林草覆盖率。在半干旱偏旱的陇中等农牧交错与过渡地带，应积极发展以苜蓿为主的人工牧草种植，建立草业生产基地，通过饲草生产，发展牛、羊等草食家畜的养殖，经济效益远高于粮食生产，也有利于生态环境建设。
第三，水土流失治理应以生物措施为主，工程治理为辅。工程措施指采用工程方法显著改变地形地貌，如坡面修筑梯田、沟道修筑水坝等治理工程，可实现“水不下坡，土不出田，泥不出沟”，治理效果显著，后效较长，但一般工程投资较高，大面积实施难度大。生物措施是指通过种树种草，利用植被拦截径流，固结土体，促进降水就地拦蓄人渗，治理效果很好，投资少、见效快，易大面积实施。因此，从生态效益和经济效益相结合的角度考虑，水土流失治理仍应以生物措施为主，工程措施为辅。在工程治理难度低、投资少、治理后经济效益与生态效益都十分显著时，宜采用工程措施。切忌盲目追求形式主义，过分强调工程措施特别是大型工程的应用推广。在采用生物措施治理水土流失时，必须考虑水土资源状况，根据本地条件，选择抗旱耐瘠、生长怏的适生树种与草种，确定适宜的种植区域和密度，以提高林木成活率和牧草产量。同时，尽可能选用经济林草品种，如果树、沙棘、苜蓿等，提高水土流失治理的经济效益，实现水土流失治理的产业化经营，切实改变水土流失区贫困落后的面貌，提高农民参与水土治理的积极性，促进水土流失治理事业的可持续发展。
（2）以产业化为导向，实现水土保持的可持续推进。以小流域为单元进行综合治理，是20世纪80年代初我国开展水土保持工作的主要形式。经十多年的不断完善和发展，又出现户包治理小流域，特别是“四荒”资源拍卖的诞生，大大加快了水土保持工作的进程，开创了水土保持工作的新局面，实现了从单纯防护型治理向开发型治理的历史性转变。通过治理开发，重新配置小流域内的资源，实现了小流域内人口、经济与环境、资源的协调持续发展。这些小流域经济的迅速发展，已经或正在成为当地农村经济新的增长点，为水保产业化的形成创造了条件。面对市场经济，我省水土保持要想长足发展，真正成为发展山区经济的重要组成部分，还必须走产业化道路，大力发展商品经济，培养自身造血能力，在滚动中发展壮大，通过保护、治理、开发环境资源，建立以生态经济为主体的农业、加工业、服务业等相结合的产业体系，实现水土保持的可持续推进。
水土保持作为一项产业，其内涵是：以水环境保护为前提，以市场需求为导向，以利益机制为动力，围绕区域资源优势，优化组合生产要素，实施合理化布局、综合性开发、社会化服务、企业化管理，逐步形成融种养加、产供销、贸工农于一体的生产经营体系，把治理与开发、治理的生态效益与农村的社会、经济发展融为一体，实现资源持续高效利用，使水土保持真正成为发展当地经济的重要组成部分。
从目前看，西部民族地区各省（区）的水土保持产业化还处于初始阶段，诸多因素的存在制约和阻碍着产业化发展进程。这些问题是：
第一，资源开发与环境保护之间缺乏协调。水土保持是自然再生产和经济再生产相结合的过程，整个过程所追求的应该是可持续发展的原则。但目前甘肃省水土保持和资源开发却仍存在着经济上的短视行为，对自然资源进行掠夺性的开发，使经济发展、资源利用、生态保护不能有机结合，加之传统落后的经济发展模式、粗放经营、急功近利、高投入低效益，在资源严重浪费的同时也造成生态环境的恶性循环。因此，资源开发与环境保护之间的矛盾如何解决，将直接影响着水土保持产生化发展的进程。
第二，水土保持产业基础薄弱，投入不足。水土保持是一项环境保护和经济开发并重的事业，各级政府的重视和支持是搞好这项工作的关键，投入则是使其能够有序、稳定发展的保障。长期以来，水土保持都是依靠国家补助来驱动，由于国家的财力有限，地方及农民的经济条件又薄弱，造成了资金投入的严重不足，加上水土保持工作在经济开发方面的严重滞后，技术、人才投入与产业化发展也不相配套，因而造成自然资源与社会资源达不到优化配置和有机结合，致使水土保持产业化发展启动艰难，进展缓慢。
第三，小生产与大市场之间存在矛盾。水土流失严重的地区大都地处偏远贫困的山区，交通不便，信息闭塞，文化相对落后，导致农民参与市场竞争及适应新形势的能力较弱。他们所从事的仍然是分散的自给自足的小农经济，产前、产中、产后各领域整体化的链条难以形成，很难使农民在从中介组织到工厂或销售者的各环节中都成为利益主体。这种矛盾主要表现在市场与企业、企业与基地、基地与农户、农户与市场、农户与企业之间等五个方面。
第四，专业化生产与社会化服务体系不健全。水土保持产业化发展要求生产具有较强的专业性，这就必须有与之相配套的服务体系。这种服务体系具体表现在：信息服务，包括市场供求信息、产品的购销信息、高新技术信息等；技术服务，包括水土流失防治规划技术、栽培技术、畜禽饲养技术、产品加工技术等；③中介服务，包括资金引进、人才引进、高新技术推广应用和产品销售等。上述三个方面的服务体系还没有完全形成，阻碍了水土保持产业化的发展。
水土保持要向产业化方向发展，必须在明确目前存在的有关问题的前提下，建立相应的运行机制：
第一，建立观念更新机制。人们的观念是保证和促进水土保持产业化发展的重要思想基础。由于受自然条件、经济基础、社会发展程度等诸多因素的制约，农民在思想观念上与水土保持产业化发展的要求不相适应，对这种状况有必要进行矫正和更新。首先是要有长远利益观念，必须强调经济与生态协调发展的意识，正确处理眼前利益与长远利益、经济开发与保护生态环境的关系，自觉地按产业化发展的目标规范自己的经济行为；其次是开放的市场经济观念，改变过去的自然经济或分散的小商品经济状态，增强农民的商品经济意识，积极参与市场竞争，以适应新形势的发展。这种意识要贯穿于水土保持的全过程。
第二，建立政策驱动机制。对水土流失严重地区，国家从财力、物力上都给了相应的优惠政策，予以扶持，对这些地区环境和经济发展起了重要作用。但从总体发展看，主要还是政策和资金扶持下的资源培植型。为了把这种状况转变为市场吸引、政策驱动和资金扶持相结合下的资源培植与开发利用复合型，还应配以相应的产权、人才、技术等政策。在体现政策优惠的同时，还应具有吸引性和激励性，如保护资源开发者的经营自主权、成果的继承权、有偿转让权及发展私营经济权等。
第三，形成合理的利益分配机制。利益原则是经济发展的基本原则。在水土保持产业化经营体系中，各利益群体往往从自身的利益出发，很难自动地取得相互间的利益平衡，而在这个利益共同体中，农民的竞争力总是最弱的，因此，在选择产业化形式的同时，必须建立合理的利益分配机制，逐渐使生产基地与加工或销售企业从单纯的买卖关系，转向企业与农户之间形成在一定契约规范下的利益共同体，即由原来的松散形式的结合转为紧密型结合，形成龙头企业按照市场需求与农户签订购销合同，农村成为生产基地，企业提供配套服务；农民按合同生产、交售，企业按合同收购、加工，把产品推向市场；利润在各个环节合理分配。生产者、加工者、销售者结成利益均沾、风险共担的经济共同体，保证产业化链条不脱节。
第四，形成多元投资机制。贫困地区集体经济比较薄弱，特别是在温饱问题还没有完全解决的贫困山区，要想把水土保持推向市场，必须采用循序渐进、平稳过渡的办法。国家要给予一定的经济扶持，如采取以工代赈、以粮代赈、引进外资、低息贷款等形式，分期分批增加投入，并定期回收。同时积极吸引社会各行业采取股份制等形式向水土保持投资，形成社会多方投入的格局，把水土保持推向市场，即通过社会共同开发自然资源来建立水土保持产业。
第五，建立法律约束机制。国家现已颁布了多部法律，如《水土保持法》、《环境保护法》、《森林法》、《土地法》等，这对规范人们的行为提供了法律依据。一方面要建立严格的执法机制，以保障水土保持产业化发展的一切行为在法律范围内进行；另一方面，要强化人们的法律意识，在法律的约束下开展各种经济活动，并以法律手段保护自己的权益。
（3）大力种树种草，以生物措施治理水土流失。种树种草、绿化土地是改善生态环境的治本措施，是水土保持的主要工程，对于人类居住环境的保护和改善，对于人类自身的生存和发展，对保持水土、涵养水源、调节气候、净化空气、防风固沙、养护物种具有不可替代的作用。
西北民族地区各省（区）在历史上是一个森林覆盖率比较高的地区。在西北民族地区各省（区）中，甘肃是一个比较典型的省份，史书记载，早在新石器时代，陇东、陇西一带就生长着暖温带针阔叶混交林；海拔高的山地有寒温带针叶林；陇南山地有茂密的北亚热带森林和竹林；祁连山的山间岔地则为温带森林草原。传说黄帝时，甘肃东部的居民已知“时播百谷草木”。秦汉时期，“大山乔木，连跨数郡，万里鳞俦，茂林荫翳”。唐代陇右是全国最大的林牧业基地，直到明清前期，甘肃大部分地区还是林木密布，郁郁葱葱。然而，随着时间的推移，人为的摧残和破坏日益加重，尤其是清末以后，随着人口剧增、盲目开发、乱砍滥伐，使甘肃森林资源遭到严重破坏，大片的原始林演变成零星的次生林。至1949年，全省森林覆盖率只有3.3。对林木的肆意破坏，造成严重的生态失衡，水土流失、干旱风沙等灾害频繁发生。
新中国成立以来，甘肃省人民造林种草，治山治水，为改善生态环境和农业生产基本条件进行了长期不懈的努力和探索，取得了显著的经济和生态效益。一是种树种草较多的地区气候得到改善。多年来，河西绿洲按照渠路林田配套的原则，在河西绿洲大力营造防护林。沙区防护林网保存面积达到78万亩，连同四旁植树共2130万株。现已建成35.85万亩农田林网。据测定，在农田林网保护区内，风速平均降低38以上，空气湿度提高3～6，年内无霜期由过去的130天延长到150天，自然灾害明显减少，粮食产量逐年提高。二是防止了水土流失，减缓了黄河下游危害。三是制止了风沙侵袭，起到防风固沙作用。三北防护林体系河西段建成后，在长达1200公里、面积171万亩的风沙线上造起了200万亩防风固沙林，使70的风沙线得到了防护。控制流沙面积280万亩，部分地区“沙进人退”的状况基本得到控制，1400多个村庄抵御住了流沙埋压的威胁，恢复耕地近40万亩。当前，我们要在巩固已有成绩的基础上，达成共识，念好“草木经”，干好“绿化事”，努力促进水环境的建设。
