我国原有的社会保障制度在几十年的发展和运行过程中，对保障职工的养老、疾病、伤残等基本需要，减轻所遇到的困难，以及在社会福利、社会救济方面发挥了重要的作用。但是，由于对建立社会保障制度的指导思想和原则有偏差，实际经验不足，特别是受“左”的影响和“文化大革命”内乱的干扰和破坏，实践中暴露的问题不但没有得到有效的解决，反而越积越多。改革开放以来，随着经济体制改革的不断深化，人民生活水平的提高，以及社会主义市场经济发展提出的新要求，原有社会保障制度的滞后性更加突出。集中表现为以下几个方面的问题。
一是社会保障管理体制不顺。社会保障是一项涉及面极其广泛的社会事业。建立一套科学有效的管理体制是保证社会保障制度顺利运行的基本条件。而原有社会保障制度不能很好运行的一个重要原因就是没有理顺管理体制。从宏观管理上看，存在的问题主要有以下三方面。
第一，部门分割，切块管理，各自为政。我国原有的社会保障由劳动、人事、工会、民政、卫生、保险公司等部门多头管理，难免会出现政出多门、互相扯皮的现象。而且管理方法主要靠行政措施，缺乏必要的经济和法律手段。这不仅不能适应分散风险的社会化要求，也难以提高管理效率，降低管理成本。
第二，宏观管理与微观管理不分。在原有管理体制下，政府部门、事业单位、企业单位是合一的，管理、监督与经办操作职能也相互交错。这不仅缺乏有效的监督、制约机制，而且难以界定和强化管理责任，管理水平也无法提高。社会保障工作的政策和具体事项的解释权集中于政府部门，集中过多，统得过死，不利于发挥地方的管理作用。
第三，管理机构的规模与人员素质难以适应社会保障事业发展的要求。一方面社会缺乏统一的管理机构，另一方面各个部门争办保险的现象却很突出。部门之间的利益刚性和管理体制上的矛盾，已成为进一步完善社会保障制度的主要难点。
从微观管理上看，我国是以企业和单位为主进行管理的。这种在高度集中的体制下形成的管理方式，实际上是把社会保障的责任分散到各个企业和单位，由企业和单位在封闭的状态下具体承担社会保障责任。社会保障的社会性在相当程度上已经失去了。政府立法实施的社会保障事业，没有一套相应的社会管理系统实行统一管理，而由企业和单位来具体管理，这势必造成不同的企业和单位在承担的保障负担的轻重上差别巨大。从而给企业和单位带来一系列的问题，致使企业改革和其他方面的改革都因这一障碍而难以深化。
二是社会保障的社会化程度低。我国原有社会保障的管理和服务基本上是由企业和单位承担的，社会保障实际上成了企业保障，因而解决社会保障问题的社会化程度很低。正如前面所分析的，这种状况带来了一系列的问题，特别是导致新老企业在保障负担上差距悬殊。一些国有老企业由于老职工多，数量众多的职工养老和医疗保障，使这些老企业无力来承担，而新的企业则几乎没有这方面的负担。这种状况对国家、企业、个人都带来了极为不利的影响。国家在社会保障方面不能统筹规划，就难以着眼于整个社会来解决社会保障问题。企业既无力承担和规划好各项保障事业，又影响到正常的生产经营活动。个人的各项保障待遇的落实缺乏切实的保证。因此，只有提高社会保障的社会化程度，这些问题才能得到有效的解决。
我国社会保障制度存在的上述问题，是不符合市场经济的发展要求和实现社会全面进步的目标的。并且，随着社会主义市场经济的不断发展，这一矛盾也越来越突出，对原有社会保障制度进行改革，建立符合现代市场经济发展要求的社会保障制度的紧迫性日益被人们所认识。进入20世纪90年代，我国按照建立社会主义市场经济体制基本框架的要求，开始了对社会保障制度的全面改革和建设。
二、社会保障制度和管理体制的创新
1.现代社会保障制度的一般特征
从世界范围来看，进入20世纪以后，尤其是在第二次世界大战以来，社会保障制度不断健全和完善，表现出明显的现代社会保障制度的一般特征。这是各国经济与社会发展过程中的共同趋势。之所以出现这一趋势，是因为社会保障制度对于经济和社会的稳定发展发挥着不可替代的作用。尽管由于各国的历史、文化传统、经济发展水平等基本国情的不同，因而社会保障制度也各具特色。但是，各国的社会保障制度又表现出非常显著的共性，这些共性反映了社会保障制度发展的一般规律。因此，也是我国建立的社会保障制度应该具有的基本特征。
第一，必须把社会保障纳入法制化的轨道。社会保障是一项社会事业，涉及全体社会成员的利益，它既要求做到公平，又要求做到合理；既要求在保障基本生活需要方面体现平等的原则，又要求有利于调动劳动者的积极性和提高效率。要达到这样的目标，必须实现社会保障的法制化。
这是使社会保障事业的发展走上规范化道路的制度保证。首先，只有国家立法，并强制实施，才能真正建立起社会保障制度。
社会保障涉及单位和个人的利益调整和收入再分配，任何单位和个人都必须参加，都必须按照规定承担各自的义务，这项社会保障制度才有意义。如果不立法，就无法强制实施，而不强制实施，就不能保障所有社会成员的基本生活得到满足。这样，社会保障的目标就不能完全实现。更重要的是社会保障制度没有立法的保证是不可能真正建立起来的。
其次，只有立法才能使社会保障制度走上规范化的轨道。如果没有国家的统一立法，必然是政出多门，而政出多门就一定不规范，既不能做到公平，也无法做到合理。通过立法，明确由谁来进行规划，由谁来制定政策，谁作为社会保障的承办机构，从而建立起统一管理的制度。另外，设立哪些社会保障项目，需要调整和增设哪些项目，都要通过立法来加以解决。这样，才能从根本上克服社会保障上的随意性，避免由于不统一而产生的混乱。
第二，必须把权利与义务统一起来，先尽义务，后享受权利。从权利和义务的关系来看，在社会保障体系的内容中可以分为两大类：一类是不必先尽义务，只要符合一定的条件就有权利享受待遇。这一类是一种单向行为。如社会福利、社会救济、优抚、义务教育等。另一类是要求权利与义务相统一，是一种双向式的行为，如社会保险。这是社会保障体系中的主体。因此，对于这一类保障内容必须确立权利与义务相统一的观念。
被保险人及其所在的单位必须先尽缴纳费用的义务，然后被保险人才能有享受保险待遇的权利。这是因为，社会保险不是建立在福利原则的基础上的。只有做到了权利与义务的统一，社会保障才能顺利地运行。我国原有的社会保障对个人实行免费保险，其实质就是割裂了权利与义务的对等和统一关系。由于保障权利与义务的失衡，就难以规范保险者与被保险者的行为，其结果是整个保险制度走入了困境。原来的公费、劳保医疗制度就是非常突出的一个典型。因而这种权利与义务的统一，先尽义务、后享受权利的原则，不仅要在制度上统一和规范，而且要使每一个社会成员和单位都具有这样的意识。
第三，必须确立国家、单位、个人三方共同筹集保障资金的原则。社会保障是社会的事业，必须由社会共同来办。这首先应该体现在保障资金的筹集上。国家是管理社会事务的主体，统一制定宏观的方针、政策，划拨专项经费。这是保证社会保障事业顺利发展的基本条件。企业、单位是社会经济细胞和社会事业的基层组织，作为生产经营单位，是创造社会财富的主体，作为事业单位，是社会活动的主体，无论是从事生产经营活动，还是从事社会活动，都只能在稳定的社会环境下才能得到顺利发展。并且，企业、单位对于为自己的发展做出贡献的职工也应该承担起保证其劳动力再生产的责任。这种责任具体体现为必须为社会保障事业提供一部分资金。个人或家庭是被保障的对象，个人或家庭作为社会成员的一分子，有权享受被保障的权利，但个人和家庭又是社会的主体，又有履行为社会发展应该承担的义务。因而个人或家庭也应是社会保障资金来源的一个方面，这也是实现权利和义务相统一的要求。只有确立了国家、单位、个人共同筹集资金的原则，才能真正把社会保障办成社会的事业，才能真正使单位、个人把社会保障看成是自己的事业。因此，国家、单位、个人三方共同筹集资金是保证社会保障资金有稳定来源渠道的基本条件。
由国家、单位、个人共同筹集社会保障资金，并不意味着对社会保障的每一个项目所需要的资金都由三方共同承担，而是根据社会保障项目的不同性质，具体确定每一项目的资金来源渠道。一般来说，属于社会保险类项目的应由三方共同出资，属于社会福利、社会救济、优抚安置内容的项目，资金来源应以政府出资为主，其他方面为辅。
2.我国建立社会保障制度的基本原则
社会主义市场经济的发展和加快建立社会主义市场经济体制，要求解决好社会保障的问题，要求建立起完善的社会保障制度。尤其是在经济发展市场化程度越来越高的今天，社会保障问题也越来越成为一件关系到经济、社会能否顺利、稳定发展的大事情。要从根本上解决好社会保障问题，关键是要建立符合中国国情的、与社会主义市场经济发展要求相适应的新型社会保障制度。根据经济体制改革和发展的要求，以及我国原有社会保障制度的实际情况，从中国的实际出发，我国社会保障制度的建设应遵循以下的基本原则。
（1）以现代市场经济的发展要求为基本出发点
社会保障制度作为社会主义市场经济体制的一个构成内容，其基本制度、特征、方式和内容，必然要与现代市场经济的发展要求相适应，必须要以此为基准来设计社会保障制度的基本框架。从社会主义市场经济的发展要求来看，建立的社会保障制度应该具有以下两个基本特点。
一是社会统筹保障的特点。社会保障所涉及的养老、医疗、救济等内容是市场经济发展过程中产生的社会性问题。这些社会性问题应该由社会来解决，这才与市场经济发展的要求相一致。如果由企业来承担社会保障职能，必然是导致企业办社会，或者是强化了企业的家庭功能。这既不符合社会化大生产条件下市场经济发展的要求，又难以真正发挥保障功能。因为企业作为以盈利和提高经济效益为目的的生产经营单位，不能把劳动者的养老等一切问题都包下来，不能单纯为提高就业机会而安排超过企业实际需要的劳动者，也不能接受那些劳动能力和技术专长不能适应企业要求的劳动者。企业在必要时，可以根据自己生产经营情况，吸收或辞退一部分职工。如果企业破产，职工也就处于暂时失业的状态。因此，企业的性质决定了它不具有，也不应该承担本该由社会来解决的劳动者的各种保障问题。要适应社会主义市场经济的发展要求，必须实现由原来的企业保障向社会保障的转变，由社会来统筹解决社会成员的基本保障问题。
二是保护弱者和差别保障的特点。在市场经济发展规律的作用下，经济运行的结果之一，必然会出现社会成员在收入上的分化，一部分人会成为社会的弱势群体。如果这部分人的基本生活不能得到切实的保障，就会产生许多社会问题，影响到整个经济和社会的稳定发展。这也是市场经济发展对社会产生的负面效应。从这一点来说，市场经济条件下的社会保障，要为市场经济的发展创造良好的社会条件，就应该把解决好社会成员的基本生活和弱势群体的问题作为社会保障制度的一个重点。通过社会保障，把市场经济发展本身不能解决的问题解决好了，也就等于消除了市场经济的负面影响。同时，在市场经济条件下的社会保障又不能是平均主义的。这是因为，社会保障并不等同于社会福利，社会保障制度的实施要以不损害市场经济的效率为前提，要贯彻权利与义务相平衡的原则。而且，经济发展水平的差异、地区的差异等因素，也都会影响到社会保障的实施。如果不顾这些客观条件的制约，实行过去那种平均主义的保障，事实证明，这既不利于提高效率，也不具有可操作性。因此，在社会保障方面必然是有差别的。社会保障具有的这两个特点，实际上也就是通过社会保障制度的实施，处理好社会的公平与效率问题。就前一个特点来说，主要是侧重于社会公平，后一个特点则主要侧重于效率。这两方面的关系处理好了，社会保障的社会功能就能够得到充分的发挥。
（2）以社会生产力发展水平为依据
社会保障在本质上是一种在政府主导下的社会共济和社会再分配行为。从个人来说，他在社会保障中得到的利益和付出相比较，有可能存在着很大的差别。但是，从整个社会来看，这两者是一致的。因此，一个国家的社会保障水平最终是要受生产力和经济发展水平制约的。社会保障资金的来源无非是从国家、单位、个人这三方面取得，社会保障水平的高低也就由三方面的支付能力决定。所以，社会保障水平的高低，并不是主观随意决定的，是取决于社会生产力的发展水平。我国建立社会保障制度，必须从具体国情出发，根据社会生产力发展的实际水平来确定相应的保障水平，而不能光凭主观愿望，或者照搬发达国家的做法。如果社会保障水平过高，会加重国家、企业和劳动者个人的负担，当这种负担超过了各方面的承受能力时，不但会影响到社会保障制度本身的正常运行，而且会影响到生产效率的提高。如果产生这样的结果，那就背离了实行社会保障制度的初衷。
从经济发展水平来看，我国属于低收入国家，但社会保障水平处于下中等收入国家上线的水平。目前，我国社会保障支出占国内生产总值的比重在发展中国家里是比较高的，约占7％左右。一些发达国家，由于实行高福利的政策，社会保障费用占国内生产总值的比重都比较高。美国、日本、德国等都达到15％以上。很显然，由于经济发展水平的制约，我国目前不可能照搬发达国家的社会保障模式，只能从中国的实际出发，根据生产力发展水平来确定与之相适应的社会保障水平。
