本章要点
1.行政程序是行政主体的行政行为程序，即行政行为的方式、步骤、次序、时限的总和。
2.行政程序法是民主政治和现代行政的产物及保障。
3.行政程序法呈现法典化趋势。
行政主体作出的行政行为总是通过一定的外在形式、在一定的时间和空间里表现出来，否则就只是一种纯粹的主观思想活动而不能称之为“行为”，实际上也不存在脱离外在表现形式的抽象意义上的行政行为。各类的行政行为的表现形式、所处的时间与空间究竟怎样？有无共同之处？有无必要对此作出法律规定？应如何进行规定？本章主要从这些问题出发，展开论述。
一、行政程序概述
（一）行政程序的概念
从动态的角度讲，行政程序是指行政主体，即行政机关和法律、法规授权组织实施行政行为的过程；从静态角度讲，行政程序则是指行政行为的存在方式，即行政行为在空间上的表现形式和在时间上的跨度，包括行政行为的方式、步骤、次序、时限等不可分割的四部分内容。可见，行政程序是指行政行为的程序，是行政行为本身的存在方式，是行政行为本身所包含和必经的程序。
（二）行政程序的特征
根据行政程序的上述概念，它具有以下特征：（1）行政程序是针对行政行为而言的，是行政主体行使国家行政权力、实施行政行为的程序，它们的其他行为、非职能行为，如民事行为等，被排除在外。（2）其他国家机关的职权行为，如权力机关的立法行为、司法机关的司法行为、军事机关的军事行为等，虽然也属于职权行为，但仍被排除在外。（3）作为行政相对人的公民、法人和其他组织的行为也被排除在外。（4）行政行为与行政程序是矛盾统一体，是内容和形式的关系，不存在没有程序的行为，任何行为在客观上都要在一定时间内通过一定方式表现出来；任何程序又都是针对一定行为的程序，空洞的、纯粹的、没有针对性的程序是毫无意义的，也是不存在的。另外，必须注意的是，行政诉讼在性质上是司法程序，是参加行政诉讼法律关系的所有主体，包括人民法院、原告、被告、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、翻译人员等，参与行政诉讼过程中实施诉讼行为的程序，不属于行政程序，行政机关及法律、法规授权组织在实施行政行为的过程中是以行政主体的身份出现的，是行政法律关系的主导者；而其在行政诉讼中实施的诉讼行为，是以诉讼主体（被告）的身份出现的，享有诉讼权利，承担诉讼义务，法院是行政诉讼法律关系的主导者。因此，同样是解决行政争议，行政复议程序属于行政程序，而行政诉讼则是司法程序。
（三）行政程序的要素
行政程序是以下四种要素的有机统一体。第一，步骤，即行政行为所经历的阶段，或称构成一个行政行为的环节，它包括行政行为成立的步骤和行政行为生效的步骤，尽管在很多情况下两者是一致的。如《行政法规制定暂行条例》规定制定行政法规的步骤分为起草、协调、征求意见、审查、通过、公布等。
第二，方式，即行政行为的实施方法和运作形式，实际上是行政程序各步骤在空间上的存在方式。这里“方式”的涵义十分广泛，可作如下分类，均具有严格的法律意义：（1）行为方式、言辞方式。而言辞方式又可分为口头方式和书面方式，而行为方式也可分为作为方式和不作为方式。（2）本人行为方式、代理行为方式。
第三，次序，即以一定方式表现出来的各个步骤在时间先后上的安排。第四，时限，即以一定方式表现、按照时间先后安排的各个步骤在时间长短上的安排。任何行政行为都会具有这四个程序性要素，否则，行政行为就无法赖以存在，但这与是否对这四种要素进行法律规定这个问题是两回事。后一问题会在行政程序法中讲到。
（四）行政程序的分类
因为行政程序就是行政行为的程序，因此完全可以根据行政行为的分类标准对行政程序进行分类，行政行为的分类和行政程序的分类是一种对应关系。
1.内部行政程序的外部行政程序。行政行为依其适用与效力作用的对象的范围为标准，可以分为内部行政行为与外部行政行为。内部行政行为指行政主体在对行政组织内部实施管理过程中所作出的只对组织内部机构和成员产生法律效力的行政行为。外部行政行为指行政主体在对社会实施行政管理活动中针对公民、法人和其他组织所作出的行政行为。相应地，就存在内部行政程序与外部行政程序，划分内部行政程序和外部行政程序的意义在于强调外部行政程序的法律化、民主化，扩大行政相对人的行政过程参与权，以满足公开、公正、民主等法治建设的要求。当然，内部行政程序的法制化也是很重要的，但内部行政程序主要强调行政管理过程自身的效率原则、科学原则。
2.抽象行政程序和具体行政程序。以行政行为的对象是否特定为标准可将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为指以不特定的人或事为管理对象，即制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。
而具体行政行为指行政主体在行政管理过程中针对特定的人或事作出的直接影响具体的行政相对人权益的法津行为。相应地，抽象行政行为所适用的程序称为抽象行政程序，具体行政行为适用的程序称为具体行政程序。
3.依照行政程序受法律规范约束的类别，可分为法定行政程序与自由行政程序。法定行政程序又称强制性行政程序或羁束行政程序，是指法律、法规明确设定并要求行政主体在行政过程中必须遵守的行政程序。行政主体违反法定行政程序会导致该行政行为有效性的受损，即遵照相关法律规范和具体情形它有可能被撤销或重新予以纠正。自由行政程序又称任意行政程序或自由裁量程序，是指法律、法规未明确设定，而可由行政主体在法定权限范围内自由裁量或选择的行政程序。它主要是因为行政管理的多样性和变动性所决定的。考察自由行政程序重在验证行政行为的适当性，考察法定行政程序则重在验证行政行为的合法性。区分两者，关键是为了界定它们的适用范围，强化对行政权力的监督和控制。
4.依照行政行为的运行过程及实施中法律关系形成的特点，可分行政立法程序、行政执法程序与行政司法程序。行政立法程序是指行政主体制定行政法规、规章的程序。这种程序一般较复杂、严格，如听证制度、备案制度等。行政执法程序是指行政主体执行法律规范的活动程序，它涉及行政命令程序、行政检查程序、行政决定程序和行政强制执行程序等。这一程序一般应当着重体现行政高效原则和侧重保护行政相对人权益的原则。行政司法程序又称行政裁判程序，指行政主体处理各种行政争议和纠纷的活动程序，它包括了行政裁决、行政调解、行政仲裁等程序。
5.依照行政程序适用时间的不同，可分事前行政程序与事后行政程序。前者是指行政行为实施前或实施过程中所应遵循的程序，如行政处理决定中的调查程序、行政立法行为过程中的征求意见程序等（它包括了事中程序）。后者是指行政行为实施后，为保证行政行为的合法性和适当性而适用的行政程序，如行政机关内部的监督审查程序、下级向上级的汇报程序、行政复议程序等。
此外，有的学者还将具体行政行为的程序细分为两类：权利性行政程序，即行政主体依法赋予行政相对人某种权利的行为的程序和义务性行政程序，即行政主体依法对行政相对人科以义务的行为的程序。
二、行政程序法及其重要意义
（一）行政程序法的概念
行政程序法，是指调整行政主体行政行为的程序的法律规范和原则的总和，它的调整对象是作为行政程序四要素的行政行为的步骤、方式、次序、时限。
（二）外国行政程序法的发展
行政程序的产生同政府行政活动的产生紧密相连，自古有之，但具有民主、科学特色的现代行政程序却是在19世纪末期才出现的。此前，行政程序大多为政府的自由裁量，远非法定意义的程序。世界上最早从法学意义探讨行政程序问题的国家是奥地利，它在1867年就于国家基本法中确立了行政诉讼制度，于1875年通过行政法院法，设置行政法院。尽管在当时的奥国，行政程序仅存在于上下级官署的职务命令中，范围狭窄，观念陈旧，未能满足当时实践的需要，而且，行政程序也不等同于行政诉讼程序，但现代西方行政程序的发展同行政诉讼制度的发展有十分密切的关系，行政诉讼的发展为行政程序的进一步发展奠定了基础。在此之后，西班牙于1889年颁布了世界上第一部《行政程序法》。20世纪以来，行政程序法在美国得到了长足的发展，1946年美国颁布了《联邦行政程序法》，此后，美国又陆续颁布了《情报自由法》、《私生活秘密法》、《阳光下的政府法》等，进一步完善了行政程序制度。继美国《联邦行政程序法》发布之后，奥地利、西班牙、德国、波兰、意大利、日本、法国等也先后制定或修订或草拟了《行政程序法》。可以说，行政程序法的法典化，是行政程序法兴起和发展的最突出也是最主要的标志，国外行政程序法法典化已呈现为一种趋势。然而，在传统法学理论的观念和体系中，程序法的概念根本不被重视。即使在重程序的英美诸国，也较少从国家法制的高度予以重视。传统上人们较习惯于仅将与几大部门法相适应的刑事诉讼法，民事诉讼法和行政诉讼法等有关司法程序法理解为程序法，而不重视行政程序法。然而，现代法治原则要求，行政机关的行政行为无论在实体上还是在程序上都应受法律制约，都应法制化。因此，调整与规定行政行为的程序性法制规则，也成为程序法律体系的重要组成部分，与司法程序具有同样重要的法律效力和地位。
（三）行政程序法的重要意义
1.行政程序法的法律意义。在我国，规范和控制行政程序的法律意义包含以下四点：（1）行政程序合法、适当是构成行政行为有效的要件之一。行政主体实施行政行为必须符合程序规则，否则不发生法律效力。这包括了两种情况：一是就行政主体履行法定行政程序而言，自是不容“违犯”；二是就行政主体履行自由行政程序而言，它也必须在法律、规范授予自由裁量权的范围内公正合理地选择适当的行政程序，否则该行政行为就违反了适当原则。（2）行政程序违法或不当，构成行政相对人申请复议或提起诉讼的正当理由。在行政相对人同行政主体发生行政争议时，若行政行为在程序方面有不合法或不适当之处，行政相对人可以以此为由申请复议或提起诉讼。（3）行政程序违法或不当可以构成国家权力机关或上级行政机关撤销或部分撤销该行政行为的法律依据。根据宪法的规定，县级以上人大及其常委会有权撤销同级行政机关不适当的决定和命令；各级行政机关也有权撤销下级行政机关和所属工作部门不适当的决定和命令。这里所称的不适当也包括行政程序的违法或不当。（4）行政程序违法或不当也是构成司法审查的内容之一。依据《行政诉讼法》的有关规定，人民法院审理行政案件时，有权依法审查行政行为内容上和程序上的合法性；对于内容或程序违法的行政行为有权撤销。
2.行政程序法的社会政治意义。首先，规范和控制行政程序，有利于增强公民、法人和其他组织行政机关的了解和信任，推进公民和社会各界的行政参与。现代社会的发展已经步入一个行政化的社会，国家行政管理已渗透到社会的各个领域和公民生活的各个方面；行政程序也呈现出复杂多变、门类繁多的特性，这使公民很难全面、充分地了解行政程序。而现代民主政治的发展，莫不要求人民大众在“主权在民”理念指导下，或是通过代议的权力机关或是通过自身的政治参与，加强对政府行政的监督。于是，规范和控制行政程序就成了首要选择。因为，强化监督须以知悉政府行政的过程为前提，而行政程序的规范发展，既利于人民对制度化行政过程的把握，也便于人民大众参与到政府行政中来，并采取措施对政府行政进行监督。其次，规范和控制行政程序，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会稳定。众所周知，公民、法人和其他组织相对于行政主体而言，总是处于弱势。因此，一方面，若没有规范化和法定化的行政程序，公民享有的实体法上的权利将难以得到保障和实现。另一方面，如果没有行政程序法的统一规定，势必造成各类具体行政程序缺乏协调、冲突不断，不仅使公务人员难以掌握，也容易使不法之徒以权谋私、恣意行政侵犯相对人的合法权益和危害社会公共利益。公民、法人和其他组织会因其合法权益受损而直接导致其内心的不满，从而引发各种矛盾与冲突，不利于社会的稳定和发展。
再次，规范和控制行政程序，有利于提高行政效率、优化行政行为的科学性、增强政府的权威。政府行政自然要追求公共管理的高效。要达到经济、高效的目标，就必须在行政程序方面省却繁琐的手续，统一行动的标准。否则，在行政运作的具体步骤、实施方式、行为次序和时限方面的积极或消极冲突必然会导致行政行为的低效与冲突，对政府权威的塑造和构建产生不利影响。因此，要提高行政效率必须制定和实施行政程序法。
三、我国的行政程序法
（一）我国行政程序法的发展
在我国，行政程序制度的发展，是同行政法制的建设和发展紧密相连的。
建国后，我国制定了一些涉及行政程序的法律规范，如1957年制定的《国家行政机关工作人员奖惩暂行条例》中有关行政处分的程序。但是，行政程序制度的建设和立法受到重视，还是在党的十一届三中全会以后，由于邓小平理论的指导，行政程序的制度化和法制化取得了较突出的成就，尤其是自20世纪80年代末以来，伴随市场经济与民主政治的发展，行政法制建设也获得了长足的进展，一系列规范政府行为、控制公权滥用、维护公民权益的法律、法规陆续出台。其中，涉及行政程序制度的法律规范主要有：
