第23章 公务员(3)

公务员行为规范既有普遍性又有特殊性。从功能上看，任何公务员行为规范都具有一定的强制性和可操作性，“没有规矩不成方圆”，任何公务员违反了行为规范都应承担相应的责任；从内容上看，各国公务员行为规范都有鲜明的国民性和时代性，体现本国的政治、社会、历史和文化的要求。

2.公务员行为规范的内容。其一，政治行为规范。

公务员制度是政治制度的组成部分，公务员代表国家行使行政权，从事社会公共事务管理，政府管理的政治性目标，必然要求公务员应遵循一定的政治行为规范。所谓政治行为规范是指公务员任职期间，对其政治态度和行为进行约束的准则。忠于国家、忠于宪法、忠于政府是政治行为规范的普遍准则，也是其核心内容，所有公务员都必须严格遵守。

在实行政治中立制度的国家，事务官的政治行为规范还有特别的附加规则，主要规定事务官不得在政治活动中倾向于某一政党和政治团体，在政治活动方面应当采取克制和保留的态度。英国规定，高级文官和部分中级文官：（1）不得兼任议员，也不能成为议员候选人，除非先辞去文官职务，不能替议员候选人进行游说活动；（2）不得担任政党机构的官员；（3）不能就全国性政治争论事件发表谈话，也不能著书、写文章和散发传单对政治争论事件表明自己的观点。日本规定，一般职公务员：（1）不得为政党或政治目的谋求或接受捐款及其他利益；（2）不得作为竞选公职的候选人；（3）不得作为政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员。

《暂行条例》第2条规定的精神，要求我国公务员必须拥护中国共产党的领导，坚持党的基本路线。这是中国公务员制度的首要特征，也是我国公务员政治行为规范的核心内容。

其二，公务行为规范。

公务行为规范是指公务员在执行公务时所必须遵循的行为准则，忠于职守、服从上级、依法行政、公务回避是其主要内容。

忠于职守：要求公务员执行公务过程中尽职尽责，严守组织纪律，保守国家秘密和工作秘密，坚守工作岗位，不得玩忽职守，贻误工作。

服从上级：要求公务员执行公务时，服从上级决议或首长指令，这是行政组织层级节制原则和管理效率的双重要求。法国《公务员总章程》第9条规定，任何承担公职的公务员，应对主管部门的行政首长负责，并保证执行行政长官交给他的指令。瑞士《联邦公务员法》第25条规定，公务员应认真而合理地执行上级命令。一般而言，只要上级的决议和首长的指令没有违法，公务员都有服从的义务。如果违法，公务员有提出建议、批评甚至控告的权利和义务。

依法行政：要求公务员执行公务时，必须依照法律、法规办事，在法定职权范围内，依法定程序行使权力，严禁滥用职权侵犯行政相对人的权益。公务回避：要求公务员在执行公务时，涉及本人或本人亲属的利害关系时，必须回避。其中的亲属关系一般包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。公务员回避制度除了公务回避外，尚有任职回避，但它不属于公务行为规范之列。其三，廉政行为规范。

廉政行为规范是公务员在任职和公务中，清正廉洁、秉公守法的行为规则之总称。廉政是与贪污、腐败相对立的，为防止公务员以权谋私、浪费国家财政，各国公务员法律基本上都规定了廉政行为规范。

首先，职务限制规范，对公务员经营和兼职作出严格限制。官员经商，必然腐败。英国规定，政府官员，特别是财政部和外交部的官员，不得参加赌博及各种商业性和金融性的投机活动，不得从事同本部门的业务有联系的任何赢利事业；高级文官退休后两年内不能到与政府的财政有密切关系的公司任职。法国《公务员章程》规定，禁止任何在职公务员以职业身份从事任何一项有利可图的私人活动；禁止任何公务员，亲自或通过中间人，以某种名义在他的行政部门或公共事业部门所管辖的或者是与之有关的企业中谋求会损害他们本身职务独立性的利益；当一个公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向他所属的行政部门或公共事业部门声明。日本《国家公务员法》规定，除经人事院批准者外，政府职员不得兼任商业、工业、金融等以赢利为目的的私营企业公司或其他团体的负责人、顾问或评议员。我国的《暂行条例》规定，公务员不得经营、办企业以及参与其他营利性的经营活动。

其次，任职回避规范，对有可能影响公务员公正廉洁的任职岗位作出限制，防患于未然。对有亲属关系的公务员任职，各国都有基本相似的限制规则。我国的《暂行条例》规定，公务员之间有亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作；担任县级以下地方人民政府领导职务的公务员，一般不得在原籍任职（民族区域自治地方除外）。

再次，财产申报规范。1978年美国国会通过的《申报财产真实情况法》，要求立法、行政和司法三个部门的所有官员都要提交家庭财产真实情况的说明。墨西哥的《公职人员财产登记法》要求部分公职人员必须于上任后的60天内、卸任后的30天内，以及在任职期间每年的5月向联邦总审计部申报财产，并在第一次和最后一次的财产申报中，填写个人不动产添置的日期和价值，当发现个人的财产大大超过其合法收入时，联邦总审计部有权进行审查。我国《刑法》新增的“巨额财产来源不明的，以非法所得论，并予以刑事处罚”（第359条）的规定，对公务员的廉政行为有警示的功能。另外，有关政策规定的领导干部的个人财产、所得申报制度以及离职审计制度，也适用于公务员。

最后，公务公开规范。公务员执行公务除涉及国家机密、工作机密以及个人隐私权之外，应该一律公开。公务公开要求执行公务的基础——法律、政策公开，公务过程即行政程序公开，以及公务结果公开，接受当事人及社会的监督。公务公开有利于降低公务员贪污、贿赂或者利用职权为自己和他人谋私利的发生几率，一定程度上能够防止公务员滥用职权，侵犯群众利益，减少公务员挥霍公款，浪费国家资财。

其四，道德行为规范。

道德属于伦理学范畴，公务员道德行为规范是职业道德规范的内容。公务员既要遵守一般的社会道德，还要遵循与公职有关的职业道德。由于公职的特殊性，对公务员的道德要求比其他职业人员更严。

对公务员道德行为规范有广义和狭义的理解。1978年，美国国会通过的《政府道德法案》以及1993年生效的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》，内容十分广泛，可以说涵盖了所有的公务员行为规范，因此，可以将其作为广义的公务员道德行为规范的代表。狭义的公务员道德行为规范是指公务员在行使公共权力、执行公务过程中，通过内在的信念和善恶评价标准，调节和制约个人与行政主体、个人与相对方关系的原则和规范的总称。

公务员与行政主体之间的道德行为规范主要有：将政府和公共利益置于个人利益之上，不得持有与执行公务相冲突的经济利益；不得利用不公开的政府信息谋取私利和假公济私；不得弄虚作假，欺骗领导和群众；克己奉公，清正廉明。公务员与相对方之间的道德行为规范主要有：公务员牢记自己是受公众的委托，是全体公民的服务员；密切联系相对人，倾听相对人陈述，接受相对人的监督；公正执法，平等待人；不滥用职权，不侵犯相对人利益；不违反社会公德。

道德规范的柔性特征使它只能作为法律规范的补充，其发挥功效的程度取决于公务员的自觉和公民的一般道德水准。

3.公务员责任的承担形式。公务员违反了其行为规范，要承担相应的责任。公务员承担责任的形式有身份处分、行政处分、行政赔偿和刑事处罚四种。

第一，身份处分。身份处分是指公务员不能胜任其担任的工作或不接受其他工作安排时所引起的公务员身份的丧失。公务员身份丧失有完全丧失（如被辞退或开除）和临时丧失（如隔离审查到恢复公职之期间）两种。至于取消试用不合格人员的录用资格不是一种身份处分，因其在试用期间尚不具有公务员身份。

第二，行政处分。行政处分是最常见的公务员承担责任的形式。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪；或者虽构成犯罪，但依法不追究刑事责任的，应给予行政处分，行政处分由有权的行政机关或行政监察机关决定。由于行政处分是对公务员的行政制裁行为，各国公务员法律都规定其严格的法定程序，并赋予对不服行政处分的公务员以申诉的权利。

我国行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。第三，行政赔偿。公务员违法或不当执行公务，或者在执行公务中有故意或重大过错，给行政相对人合法权益造成损害的，要承担相应的赔偿责任。公务员是否承担行政赔偿责任，主要有三种不同模式：一种是个人豁免，由国家或政府承担，因为公务员是代表国家行使行政权的；一种是国家免责，完全由公务员个人承担，因为国家或政府不会出错；还有一种是政府与公务员分责承担，我国便采用这种模式。公务员承担行政赔偿责任不是直接的，而是通过行政追偿的方式履行（见“行政赔偿”）。

第四，刑事处罚。公务员严重违法构成犯罪的，在各国都要接受刑事处罚，并适用刑法和刑事诉讼法的规则。

三、我国公务员制度的主要内容

《暂行条例》涵盖了我国公务员制度的全部内容，随后颁布的一系列单行规章，共同构成了中国公务员制度的法律基础。与过去的干部人事制度相比，公务员制度具有五个方面的特点：体现了分类管理的原则，具有科学的激励竞争机制，具有正常的新陈代谢机制，具有勤政廉政的保障机制，具有健全的法律法规体系。我国公务员制度的具体内容包括：指导原则与适用范围、义务与权利、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、管理与监督。

（一）职位分类制度

职位是组织内最基本的要素，职位分类起源于美国企业的工作评价，也最早在美国政府中实施。所谓职位分类，是在职位调查的基础上按职位的性质、责任轻重、难易程度和所需人员的资历条件，横向上分为不同职系，纵向上分为不同职级和职务等，并以规范的形式制定职位说明书，以此作为对公务员管理的依据。职位分类是一项十分浩大的工程，其操作成本很高，但由于它立足于职位上的事，为“因事择人”、“因事管人”提供了客观的标准，减少了人治的影响，因而具有科学性，甚至有人认为是现代公务员管理制度的基石。

准确地说，我国尚没有实行真正意义上的职位分类制度。根据《暂行条例》及其他有关规定，我国职位分类制度的内容如下：

1.职位设置。在确定行政机关的职能、机构和编制的基础上，确定每个具体职位的设置；通过制定职位说明书，确定每个职位的职责、权限、职级及任职资格条件，以此作为公务员录用、考核、培训、晋升的依据。

2.职务类别与级别。公务员的职务分领导职务和非领导职务两大类，共分十五个级别。

什么是领导职务和非领导职务？《暂行条例》及相关的规定都没有正式作出权威性或规范性的界定。1987年设计公务员制度的框架时，将公务员分为政务类公务员和业务类公务员，其中政务类公务员指中央和地方人民政府的组成人员，业务类公务员指除政务类公务员以外的中央和地方人民政府中的其他公务员。1990年7月10日，中央组织部正式致函国家人事部，提出对《暂行条例》（草案第十六稿）有关政务类、业务类划分的修改建议，认为界定政务类与业务类公务员的范围，不尽符合我国的国情，也不便于管理，还会加剧现行干部管理中的某些矛盾。主要理由是：第一，我国政府部门副职的地位和职责，虽然具有业务性，但更主要的是具有很强的政务性，各级政府部门的副职领导人，不仅是行政管理家，更是政务活动家。第二，把政府部门副职作为业务类公务员管理，会在执行中产生许多难以解决的矛盾。如果副职按业务公务员实行常任制，不仅易于形成班子老化，而且容易导致副职利用长期的行政经验和专门知识，实际“操纵”决策，甚至“架空”有任期限制、随政府换届而进退的正职。第三，副职由政府人事部门管理难以体现党委直接管理重要干部的精神，同时，正职由党委管理，就会造成一个班子分成两块管，不可避免地产生矛盾和脱节。由此建议：一是把各级政府部门的副职，也划入政务类公务员的范围，就是说，凡属于政府部门领导地位和承担领导职责的人员，均属政务类公务员，凡由部门行政领导任命的、承担行政执行性业务工作的人员，都属业务类公务员；二是各级政府部门的正副职领导人，均由同级党委按照有关规定进行管理，就是说，各级政府部门的正职候选人，由各级党委依法推荐，经各级政府首长提名，人大常委会决定任免；各级政府部门的副职候选人，由各级党委依法推荐，经政府部门正职提名，政府首长决定任免。《暂行条例》将公务员的职务明确规定为领导职务与非领导职务。

目前最“权威”的公务员领导职务界定是由人事部人员撰写的《新编国家公务员教程》：“领导职务是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务，大体可以分为各级政府的领导职务正副职和各级政府机关各部门的领导职务正副职”。非领导职务的内涵仍是悬案，《国家公务员制度实施方案》附件中的提法是：非领导职务是实职，但不具有行政领导职责。