第13章 行政主体(4)

第一，不可推卸性。行政责任作为行政主体在履行公务活动时必须承担的义务，是一强制性的要求，不容其任意选弃。行政责任的这种不可推卸性，一方面是现代社会“权利义务一致性”的民主法制观念的体现，另一方面也是“法律面前人人平等”原则的具体体现。它表明，在现代社会，任何行政主体若不履行行政职责，就会受到法律的追究和制裁。

第二，法定合理性。依法行政与合理行政已成为两大至关重要的原则。这两大原则不仅要求行政主体要依法、合理地行使行政职权，而且也要求行政主体依法、合理地承担行政责任。行政主体对于法定职责必须认真依照法定标准，适当地实施履行，不得违背要求或社会公认的准则；社会大众也不得要求行政主体违背法定标准或社会公认标准履行职责。第三，与行政职权的并存性。行政责任既然是行政主体在行政管理活动中于行政职权行使之时，所必须承担的法定义务，这也就意味着它是行政职权的伴生物，是与行政职权并存的。任何行政主体在享有行政职权的同时，必须同时履行行政责任；没有无责任的行政职权，也没有无职权相伴的行政责任；行政责任随行政职权的产生、变更和消灭而相应地产生、变更和消灭。

3.行政责任的主要内容。不同的行政主体享有的行政职权不同，所承担的行政责任也就不同；行政主体的种类繁多决定了行政责任在具体内容上的丰富多样。概括地说，行政责任的内容主要归结为以下四项：

第一，忠实履行职权，谨守权力宗旨，不得任意取舍，不得无故失职。行政主体拥有的职权，只是国家为实现服务民众、管理社会的需要而由国家权力机关依法设定的。从本质而言，行政职权来自于国家按照统治阶级意志的授予，是实现国家统治意志、管理功能的一种重要手段和方式。所以，基于“一切权力属于人民”原则，行政主体在履行职权的过程中、在从事行政管理事务时都必须遵循以下准则：一是应忠实于职权的履行，不得任意对国家赋予的权限给以取舍、增减，不得违背人民、国家和社会的整体利益和授权初衷，不得违背主权者的神圣意志。二是应谨守“行政为民、服务社会”的权力宗旨，全心全意为民服务，不得无故失职、渎职。为此，行政主体就应当严格遵照宪法和法律规定，在职权范围内谨慎用权，以保证享有行政权力的最初宗旨、即“行政为民、服务社会”之追求得以实现。

第二，严格遵守权限规定，不得越权行政，不得滥用职权。权力之行使，如若没有制衡和规约，势必会走向腐败和变质，这已是政治统治和行政管理领域中举世公认的原理。行政主体在行使行政职权的过程中，必须严格接受有关法律规范的规约，接受有关国家机关、社会团体、新闻舆论及人民大众的监督，方能真正实现主权者赋予行政主体以行政权力的真实初衷。否则，离开了有关法律规范对行政权力的规约，离开了其他国家机关、各类社会主体的监督，就会出现腐败现象，尤其有可能出现越权行政，甚至滥用职权的情形。因此，这就有必要使行政主体既做到行政行为于形式上合法，而且也要做到行政行为实质上的合法，真正体现主权者意图，实现用权的法定目的。而且，权限规定明确严格，还是避免行政主体间、行政机构间及其组成人员间，在行使职权时产生纠纷冲突的内在要求——因为，划清了行政主体与其他国家机关、行政主体等的权责界限，对预防它们相互间的冲突和有章可循地处理好这些冲突矛盾，是非常有益的。

第三，信守法定程序，严守合理原则，不得随意行政，不得不当行政。行政主体在具体行政的过程中，有两项重要的基准原则必须把握，那就是：程序合法原则和正义合理原则。不合法的行为属于行政违法，不合理的行为则属于行政不当。二者均是同行政权力的根本宗旨相背、同主权者的授权初衷相反的，所以必须正视并予以防范。行政程序是行政主体在行使行政权的过程中所应遵循的方式、方法和步骤，其完善与否、在行政主体的具体作为中体现得是否全面、完整，实质上不仅涉及行政效率的提升，而且涉及到行政行为本身的合法与否。只有信守法定程序，才能对随意行政有所纠正和杜绝。而正义合理原则要求的是，行政主体在法定的自由裁量权限范围内，理当最大限度地展现行政行为的正义性、公平性，而不是以一面之词偏信之举对行政相对人施加不当的影响。只有贯彻了正义合理的原则，才有可能最大限度地维护在行政管理关系中处于相对弱势一方的行政相对人的正当、合法权益。

第四，正确适用法律，讲究事实证据，不得主观臆断，不得错误“适法”。

行政主体作出行政行为的动态过程，实则是一个适用法律、执行有关政策的过程，同时也是一个对各类社会关系予以依法调节和作出裁决的过程。这些适用法律的具体行政行为和对社会关系的复杂调节，牵涉到的不仅是行政机关自身和其他国家机关的权益，而且更为关键的是它牵涉到了其他社会团体、公民等的切身权益，对国家政局和社会秩序的影响甚是重大。所以，必须对此严加规束，细加防范。此间关键，一是要在法律的适用和政策的实施方面，严格遵循合理合法适度的原则。因为，不同的法律规范所调整的行政关系的对象、范围和方式都有所不同，而且不同的法律规范所针对的事实和情节也有区分。为此，就得准确适用法律、法规，更不得将已失效的法律、法规适用于现实的行政管理中来。二要在行使行政权的过程中，始终遵循“以事实为根据、以法律为准绳”的“用权适法”原则，对复杂多变的社会关系作出行政调处。只有以事实为根据，才能真正反映客观实际情况，根据社会需要和公民需求积极有效地开展行政管理活动；只有以法律为准绳，才能做到公正、合理、合法，正确贯彻依法行政原则，实现行政目标。反之，违背实情，主观臆断，不仅会造成社会整体秩序的混乱和行政管理格局的失衡，而且还会对公民权益造成无辜的侵害。

（三）行政权限

无论何种行政职权，为保证其行使的合法有效，各国法律都会对其附加各种限制条件，其中就有范围上的限制。行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所必须谨守的界限，也就是不得逾越的范围。简言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体行使行政职权如若越出该界限，就构成行政越权，视为违法和无效。

为使国家权力机关和社会公众能够对行政主体施以有效监督，首先就必须科学地对行政权限予以界定和规范。从目前我国行政主体行使行政职权的实践来看，确定行政权限的方式主要有两种：一种是由法律明文规定。

如，我国的宪法和有关组织法在这方面的规定就比较系统、全面。另一种是按照立法目的和行政法原理进行推定。这种情形实际上是因现代社会事务复杂多变、行政管理任务剧增等客观状况和行政主体自身能力有限等主观原因共同作用所产生的结果——因为在实践中，法律规范不可能对所有事项进行事无巨细的规范，再说，法无明文规定，并不意味着行政主体可以不受限制地行使该项职权，也不意味着就不能确定该项职权的行使权限。在此情况下，对行政职权限制规约的方式就是在宪法和有关组织法一般原则与范围的指导下，根据立法目的、权力运用宗旨和行政法基本原理来对行政主体的职权限度作出确定。

根据不同的标准，行政权限可有不同的分类。现介绍两种最基本的分类：