1977年开始执政的卡特政府，是越南战争结束后的第一届民主党政府。美国学者雷蒙德. A.穆尔认为，卡特政府在国际关系上面临7个问题：人权问题，中美关系正常化问题，限制武器谈判问题，中东问题，非洲问题，世界经济问题与第三世界的发展问题。他认为，在这7个问题中，苏联只与限制武器谈判问题有关，而中国与更多的问题有关①。虽然他夸大了当时中国在国际事务中的作用，不过，卡特政府确实看到了中国的重要性，并享受到上届共和党政府在亚洲政策上的成绩所带来的好处。此时的亚洲，越南战争结束了，中国的大门打开了，而中苏分歧仍然存在。
尼克松政府不能完成的中美关系正常化的问题，到卡特政府时期已经成为不可避免的事情，因此，对于卡特政府来说，问题不在于是否要实现中美建交———这是毫无疑问的，问题在于如何完成和何时完成。据卡特自己说，他认为实现中美关系正常化是理所当然的，他也相信自己能够就这个问题向美国人民做出交待，并愿意承担责任，惟一难办的是台湾问题。卡特清楚地知道中国方面有三个“不可商量”的原则，就是“断交、废约、撤军”。卡特愿意接受这些原则，但希望能继续向台湾出售防御性武器，保持美台之间非官方的贸易和其他关系②。
①Raymond A.Moore，“The Carter Presidency and Foreign Policy”，in M.Glenn Abernathy，Dilys M. Hill，and Phil Williams，eds.，The Carter Years：The President and P0licy Makin （London：Frances Pinter，1984），pp.58 -59.
②Alexander Moens，F0rei n P0licy under Carter：Testin Multiple Adv0cacy Decisi0n Makin（Boulder，Colorado：Westview Press，1990），p. 112；Jimmy Carter，Keepin Faith：Mem0irs 0f A President（London：Collins，1982），pp.190 -191.
在这个问题上，卡特内阁中出现分歧，国务卿赛勒斯·万斯和国家安全事务特别助理布热津斯基持完全相反的态度。万斯和他的助手理查德·霍尔布鲁克担心，与中国关系的正常化会影响美苏关系，他们认为美国不应该用中美关系去向苏联施加压力。万斯也不希望在卡特政府的第二年以前与中国建交，因为他认为美国的首要任务是加强北约，希望与苏联达成第二阶段限制武器条约，同时，使美国在中东地区事务和巴拿马问题上赢得主动。所以，万斯建议卡特政府在执政初期，只重申《上海公报》的原则，其他暂不行动。不过，在1976年12月卡特政府正式运作之前，万斯就组织了一批包括霍尔布鲁克和迈克尔·奥克森伯格在内的中国问题专家，研究中美关系正常化的问题①。
在大选结束后不久的一次非正式的讨论中，卡特和万斯都同意，要寻求与中国建立外交关系，但认为这不是一个需要优先考虑的问题，应当仔细考虑，顾及台湾问题的敏感性，也不要对美苏关系产生负面影响。对此，美国国务院建议，接受中国提出的三原则，作为让美国继续与台湾保持经济、社会和政治等方面的非官方关系的前提条件。如提出美国废除与台湾的《共同防御条约》，但可以在一年以后生效，而且，在废约以后，美国也可以继续有选择地向台湾出售防御性武器，并要求中国承诺以和平的方式解决台湾问题②。
卡特知道台湾问题是一个棘手的问题，特别是巴拿马运河主权问题在国会受到相当大压力的时候，卡特担心会再刺激参议院中的保守派。万斯对卡特犹豫不决的态度感到满意，因为他对实现中美关系正常化没有热情，他担心正常化会影响到卡特政府最重要的事情：美苏限制军备谈判，同时，万斯还希望促使中国在台湾问题上继续做出让步，为美国取得最大利益③。既然万斯抱一种倒退的想法，希望继续保留在台湾的美国“领事馆”或联络处，他于1978年8月底对中国的访问就不可能有任何结果，邓小平断然拒绝了他的要求，并对万斯的立场感到失望。按照布热津斯基的说法，万斯访华的确重建了美国与中国之间的对话，但也“引致双方些许失望的感觉”。最后，卡特决定派万斯去莫斯科，而让布热津斯基与中国打交道④。
与万斯不同，布热津斯基相信，中美关系正常化有利于美国在全球范围内与苏联的竞争。中美关系正常化是合乎需要的，因为中美关系是“美国全球战略中的核心因素”，也是远东地区“和平的重点”。因此，他强烈主张与中国直接对话，并倾向于在中美关系正常化问题上“加快步伐”，其标志性的行动就是“重申尼克松向中国做出的五点‘承诺’”①。中国尽管不满意万斯访华的结果，但仍然希望能够与美国继续对话。当意识到布热津斯基与万斯的观点大不相同时，中国随即在1977年11月邀请布热津斯基访华。布热津斯基为此力争卡特总统同意，并克服了国务院的反对声音。
①Cyrus Vance，Hard Ch0ices：Critical Years in America"s F0rei n P0licy（New York：Simon and Schuster，1983），pp. 75 -76.
②Moore，“The Carter Presidency and Foreign Policy”，in The Carter Years，p.77.
③Moens，F0rei n P0licy under Carter，p.116；Vance，Hard Ch0ices，p.79.
④Zbigniew Brzezinski，P0wer and Principle：Mem0irs 0f the Nati0nal Security Adviser，1977 -1981（New York：Farrar，Straus，Giroux，1983），pp.201 -202；Carter，Keepin Faith，p.194；Tyler，A Great Wall，p.245.
在1978年5月，布热津斯基访华之前的一天清晨，他与卡特总统专门讨论了对华政策的问题。卡特同意加快步伐实现中美关系正常化，并授权布热津斯基告诉中国方面，美国愿意接受中国提出的“断交、废约、撤军”这三项基本条件，但仍然强调台湾问题必须用和平手段解决、美国保有继续向台湾提供武器的权利。之后，布热津斯基宣布，美国将向中国转让部分技术，并不再反对欧洲国家向中国出售武器。在台湾问题上，他宣称，美国将接受中国提出的建交三原则，并准备与中国就此达成协议。
1978年5月，布热津斯基访华期间，与邓小平进行了会谈，他告诉邓小平，卡特政府已经准备就中美关系正常化的问题与中国认真讨论。邓小平立即同意双方在北京开始正式的谈判。按照布热津斯基的说法，开始时中国只安排了布热津斯基与中国外交部长会谈，邓小平只是礼节性地接见他，但当中国意识到布热津斯基不仅在战略方面与中国有共识，而且能够进行正常化问题的谈判时，就立即改变了日程，安排了他与邓小平的会谈②。
①Brzezinski，P0wer and Principle，p. 197，p.198.
②Brzezinski，P0wer and Principle，p. 213，p.219.
1978年11月末，经过了几个月的艰难的谈判之后，卡特指示美国驻北京联络处主任伦纳德·伍德科克向中国提出三个条件：一是再保留美台《共同防御条约》一年的时间；二是中国不能有违背用和平方法解决台湾问题的言辞；三是在美台《共同防御条约》到期后美国仍然可以继续向台湾进行军售。在这三点之外，卡特注明了中美建交的日期①。
中国认为在中美建交以后，美国继续和台湾保持任何形式的军事关系都是不能接受的，并坚决反对美国提出的在美台《共同防御条约》到期后继续向台湾进行军售。但是，中国方面迫切地希望尽快实现两国关系正常化，因此选择暂时将分歧的问题搁置。于是，1978年12月15日，卡特政府正式宣布，中美之间将在1979年1月1日建交。与此同时，中国也发布了公报。
卡特政府在实现中美关系正常化方面做出了重大贡献，但实际上，中美关系正常化是不可避免的，是一定会实现的。首先，自“水门事件”以来，中美关系正常化的进程已经拖延了好几年，到卡特政府时期，这种状况急需改变，中美关系的正常化可以说已经是瓜熟蒂落的时候了。其次，中国仍然是美、苏、中三角关系中的重要一环，当苏联在非洲加紧扩张，并在美苏战略武器谈判中出现倒退的时候，卡特政府急切地希望通过实现中美关系正常化来向苏联施加压力。再次，卡特认识到，中国在发展中国家中的信誉很好，所以，卡特政府把中国看做是美国与发展中国家之间的桥梁，希望与中国合作，以促进美国与这些国家进行更好的理解和沟通②。
①Carter，Keepin Faith，pp. 197 -198.
②Carter，Keepin Faith，p.195.
中国之所以接受美国的条件也有其原因。其一，中国寻求实现中美关系正常化已近10年之久，当然迫不及待地想达成这一目标。其二，中国与苏联的关系仍然紧张，而中国和越南的关系在日益恶化。在越南领袖胡志明去世后，越南党内的亲苏派逐渐占了上风。而尼克松访华也使他们相信，中国的外交政策已经不再是把社会主义国家的团结合作放在第一位，而是首先考虑自己的国家利益。同时，越南企图控制印度支那，建立地区霸权，苏联也希望借此扩大它在该地区的影响。于是越南与苏联的关系日益密切。1978年11月4日，苏联与越南签订了为期25年的友好合作条约。另外，在70年代后期，越南大肆排华。这些行为对中国的安全构成威胁，因此中国希望尽快实现中美关系正常化，解除后顾之忧①。
1979年1月1日，中美建交，美国断绝了与台湾的“外交”关系。同年，中美达成了贸易协议，美国给予中国最惠国待遇。但是，中美关系的最大隐患———台湾问题不仅没有解决，反而出现了更大的困难。一方面是台湾当局拼命拉拢美国，竭力向美国政治人物施加影响。例如，早在1976年卡特刚刚当选时，来自台湾的免费旅行的邀请就像“潮水般地”涌向卡特的亲属好友和街坊邻居，好吃好玩还有礼物送的吸引力不可谓不大，目的就是通过他们影响卡特的对华政策。卡特只能节制他的近亲，却无法阻止其他人不接受这些邀请②。这说明台湾为了挽救其与美国的关系不遗余力，花了大本钱。
除了台湾的努力以外，美国国内的亲台势力也不可小视。特别是美国的一些右翼分子，他们反对承认中国，反对美国与台湾“断交”。因此，在中美建交后，在美国政府内外都出现了分歧。对此，卡特也早有准备，在与中国建交时即考虑对美国与台湾关系的“损失”进行弥补，至少是“通过非政府的管道保持我们之间现存的商业的、文化的和贸易的联系”。卡特认为这就“要求国会通过一个特别的法案，建立一个私人性质的组织———美国在台协会”，并通过这个机构“履行一个大使馆的各项职能”③。
① 参见Anne Gilks，The Breakd0wn 0f the Sin0-Vietnamese Alliance，1970 - 1979（Berkeley：Institute of East Asian Studies，University of California，Center for Chinese Studies，1992），pp.71 -91，pp. 216 -224；Kimball，Nix0n"s Vietnam War，p.297。
②Carter，Keepin Faith，p.188.
③Carter，Keepin Faith，pp.200 -201.
1979年春，美国国会通过了《与台湾关系法》，其目的是要“保持和发展”美国与台湾之间“广泛的、密切的和友好的商业、文化和其他关系”。还规定美国可以“向台湾提供用于防御的武器”，以使其有“抵御任何形式的......威胁到台湾人民安全的......武力”的能力①。中国认为这是对中国内部事务的干涉，坚决反对。1979年4月10日，卡特总统签署了《与台湾关系法》，为中美关系增添了新的问题。
卡特当政时常与他的前任尼克松和福特交换意见，咨询他们关于国内政治与外交事务的意见。卡特曾私下邀请尼克松出席他的就职典礼，但尼克松知趣地谢绝了②。在卡特政府中，布热津斯基是比较尊重尼克松并经常向他请教的人之一。例如，在1979年年初的一次国家安全委员会的会上，布热津斯基和他的同事们讨论关于美国应如何对待苏联和正在日益严重对立的中越关系的问题。大家都认为如果要向中国施压让它撤出越南的话，也“应同时迫使越南从柬埔寨撤军”。布热津斯基建议向苏联发出信息，“促使其不要采取激化形势的行动”，但在场的有些人不同意这样做。于是，布热津斯基打电话给福特和尼克松，征询他们的意见。布热津斯基没有提到福特的回应，但说“尼克松强调不要采取任何给苏联反对中国开绿灯的行动”。为了征求尼克松的意见，布热津斯基在电话中把拟送苏联的文本草稿读给尼克松听，尼克松“立即隐晦地指出了它与限制武器谈判的关系，并赞赏两者之间的‘联动关系’”③。
①Lester L. Wolff and David L. Simon，eds.，Le islative Hist0ry 0f the Taiwan Relati0ns Act：An Analytic C0mpilati0n with D0cuments 0n Subsequent Devel0pments（Jamaica，NY：American Association for Chinese Studies，1982），pp.288 -291.
②Douglas Brinkley，The Unfinished Presidency：Jimmy Carter"s J0urney Bey0nd the White H0use（New York：Viking，1998），p.58；Ambrose，Nix0n，Vol. 3，p.526.
