12.1引言
国有商业银行存在的两低一高（资本充足率低、资源配置效率低、不良资产占比高）问题，一方面影响着进入货币经济时代中国的GDP增长，使通过金融深化促进经济发展的愿望难以顺利实现；另一方面，民族银行业面临加入WTO即2007年后，外资银行进入中国市场，全面经营人民币业务带来的巨大冲击。对主要依托间接融资实现金融资源配置的中国而言，国有金融机构可谓任重道远。为了提高国有金融机构核心竞争力和成长性，改革开放以来，政府先后采取“放权让利”、注资、剥离不良资产等方式，试图解决这一问题，然结果不甚理想。“放权让利”后短期行为凸现；补充资本金后资本充足率又不断下降；债转股后不良资产又开始积累，而且是大面积的，二次剥离呼声又起。我们认为，国有金融机构目前存在的问题除了体制方面的原因外，还与其外部环境条件息息相关，特别是进一步深化改革仍然受到诸多外部条件的制约。本章拟对其中的主要因素进行分析研究。现代金融机构体制的确立需要政府、金融监管、市场结构和国有企业改革等诸多因素的规范和配合。
12.2国有金融机构与政府
12.2.1政府对国有金融机构实施强控制力的制度基础
一、诺思的国家模型及其引申
诺思提出的简单国家模型包括三个假说：（1）国家为获取收入，以一组服务作交换，因为国家在这方面（提供产权保护）具有规模经济优势；（2）国家总是试图像一个带有歧视性垄断者那样活动，以使自身收入最大化来设计产权；（3）国家的产权设计与行为选择受其他产权形式（即潜在竞争对手）的约束，因为“统治者垄断权力的程度是各个不同选民集团（产权形式）替代度的函数”。在欧美，由于存在各种产权形式以及产权保护机制，在产权形式追求各自利益最大化的自发竞争过程中，自然而然地产生了工业革命，并由此推动经济的持续增长，国家在此过程中只发挥着有限的作用。中国数千年封建历史之遗毒决定了有限的制度选择空间，每遇经济增长压力时，在制度选择集合中，除了国有产权外，并无多少其他制度安排可供选择。
因此，国家（政府）也就不得不承担起资源配置和推动经济增长的使命。由于不存在内部的潜在产权竞争约束，于是，国家就完全可以按照垄断性原则来设计能够实现和满足自身效用函数的金融制度。国家效用函数代替企业效用函数的结果就是，国家支付高昂的信息成本并导致资源配置的低效率。
二、计划经济体制的惰性延伸
改革开放前，计划经济体制在中国运行了30年，在“命令经济”模式的体制框架内，国家宏观调控职能与所有者职能合二为一，任何资源的配置都是通过包罗万象的计划和行政指令来实现。这种体制的特征是高度集权，且在一定时期被认为是有效的。不容忽视的是，它窒息了将经济决策权分散在大量不同规模、不同所有权、不同内部结构、不同目标以及不同地点的企业中的生机和活力。金融领域亦不例外。国家完全依赖行政手段动员和分配金融资源，政府（国家的代理人）直接全面控制着国有金融机构。上世纪80年代中后期以来，国家控制和干预的力度开始减弱，“信贷额度切块包干”、“放权让利”等措施相继推出。然而，由于传统体制惰性的惯性作用，加之国有金融机构的国有独资特征，致使政府直接控制和干预的偏好减弱十分缓慢，使得国有金融机构的改革进程远远落后于国有企业，尽管国有企业的改革也十分不尽如人意。
12.2.2政府与国有金融机构关系之规范：法律的地位和作用。
由于法律具有最终解释力，也是最高形式的制度规范，所以，以法律支持的方式进行国有金融机构改革的制度安排，会受到相对较小的保守势力的抵抗。一方面政府应为国有金融机构的改革创造宽松的外部环境和制度基础；另一方面需要通过法律规范政府与金融机构的关系，消除政府的直接干预。
一、为金融机构改革创造法律基础
明确国有金融机构股份多元化的法律地位。允许国有金融机构进行多元股份化改造，包括向国内非国有企业和境外战略投资者出售股权；并且应当允许国有金融机构公开发行股票、成为上市公司；允许民营银行的产生和发展。公司制度的精髓是股东的多元化和股权的分散化，股东和公司之间以及股东彼此之间相互制约，才能达到决策和经营的企业化、科学化、民主化，使金融机构成为真正的股份有限公司，接受股东和社会公众的监督，真正进行市场化的操作，消除政府的直接控制和干预。《中华人民共和国商业银行法》只是原则规定，商业银行的组织形式适用《公司法》的规定，并且规定商业银行的组织形式不符合《公司法》规定的，可以继续沿用原有的规定，何时符合《公司法》的规定，由国务院决定。显然，《商业银行法》对银行的股份制改造的规定是十分粗糙的。银行是特殊的企业，商业银行成长最终收敛于现代公司制度，所以，必须对国有商业银行的股份改造进行特殊而详细的规定。
二、建立市场化的法人治理结构
《商业银行法》规定，商业银行的组织机构适用《公司法》的规定。但实践中，国有金融机构的法人治理结构始终未能建立起来。依《公司法》的规定，国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门授权董事会行使股东大会的部分职权，决定公司的重大事项。这明显不符合市场经济和国有金融机构的改革取向，有失科学性。事实上，国有金融机构的重大事项，目前均由政府官员和银行党委决定，董事会这一公司的核心机构在国有金融机构中处于缺位状态，不能发挥公司治理中应有的作用。应通过建立市场化的法人治理结构，依法规范政府与金融机构的关系。
三、全面提高金融机构经营的透明度。
世界贸易组织有两条基本原则，即透明度和自由化原则。银行是依靠高负债经营的高风险行业，存在严重的信息不对称，但国有金融机构的透明度动作十分欠缺。作假账、向监管部门报告假情况、假数字的情况时有发生，中央银行和金融机构内部文件数量巨大。这些都不符合透明度要求。应逐步建立金融机构信息的强制披露制度，规定哪些信息必须向监管部门报告，哪些信息必须向公众披露，使监管当局心中有数，投资者和存款人的知情权得到落实。毕竟银行是一种特殊企业，其经营的状况既影响国家金融局势和金融安全也影响到公众的利益，尤其是债权人的利益。
12.2.3转型中的金融机构监管
经济学为政府管制提供了三方面的理由。第一，信息不对称。
对银行业监管的目的是为了保护存款人和投资者的利益，因为二者最易受金融机构的欺骗。一般而言，债权人（存款人）的收益曲线是凹的（Concave），股东的收益曲线是凸的（Connex）（张维迎，1998）。
一个人的效用函数是凹的，则意味着是害怕风险的人；效用函数是凸的，则这个人是喜欢风险的人。即债权人追求安全，股东更喜风险。
金融机构的债权人极度分散，因此普遍存在搭便车心理，谁也无力也不愿单独去搜寻信息并作出决策去约束银行可能产生的道德风险，但将其统一组织起来成本又太过昂贵。因此，在银行业，债权人的控制是很难奏效的（张维迎，1998）。一个可行的办法是国家或其他机构代表债权人，承担监管金融机构的责任，以便在银行绩效不佳时实施外部干预（DewatripontandTirole，1993），这应当是国家对银行业实施严厉监管的主要理由。第二，外部性。金融机构可以生产出外部性很大的“公共产品”。假如一家金融机构发生挤提，则会迅速引起连锁反应，给其他金融机构造成外部性，祸及邻邦。第三，垄断。
监管失当本身可能形成银行业市场的高度垄断，造成金融资源的浪费和消费者福利的损失。中国银行业市场的高度垄断实质上就是政府监管不当造成的。
中国的金融监管体制依然延续着很强的传统色彩，从传统转向现代，这需要很长的时间。但是，监管体制和金融改革不能长期处于制度非均衡状态，否则，不仅会导致监管效率低下，还会导致整个金融变革的风险太高。
一、应逐渐向市场性监管过渡
中国的金融监管是在计划经济大背景下诞生的，存在着三大不足：其一，滞后性。因为在监管带有强烈行政色彩的情况下，金融监管当局对复杂的、多变的金融活动缺乏足够的敏感性，不可能总是及时、有效地防范金融风险。其二，主观性。由于行政命令的权威性，要求监管当局有较高的素质，决策水平必须近似完美。但在市场经济条件下，要做到这一点几乎是不可能的。并且，一旦缺乏法律法规的约束，行政手段就不可避免地形成滥用职权、贪污腐败的机制，王小石事件就是证券监管人员滥用职权、贪污腐败的典型案例之一。
第三，非公平性。行政监管的主观随意性，往往导致各金融主体利益分配的严重扭曲。为克服行政性监管所带来的上述缺陷，必须压缩行政性监管、扩大市场性监管。
二、逐渐向法律依据过渡，风险与效率兼顾
必须消除金融监管长期较强的主观色彩，经济手段和行政手段的运用必须依法进行。在中国，一切金融监管之所以也应建立在法律的基础之上，是因为有必要充分运用法律的强制性、约束性、稳定性和可预测性等特点。监管机关应当尊重金融机构自主权，监管应当以防范金融机构风险和促进金融机构的健康发展和有序竞争为目的，监管机关应当帮助和引导金融机构提高核心竞争力，提供金融产品创新的空间。开展任何业务都要报批，随意性太大，同时也抑制了金融机构的创新活动。
三、向多元化监管过渡
一个完整的金融监管体系应由三部分组成：一是外部监管体系。即由金融主管和执行机构组成的监管体系，存款保险制度的建立已迫在眉睫，中央银行、财政部的分工协作也十分重要。二是内部监管体系。即由行业协会和市场参与主体内部监管部门构成的监管体系。三是市场监管体系。即依靠社会机构，如会计师事务所、律师事务所等构成的监管体系。但就中国现时金融监管门路而言，则是十分单一的，真正发挥作用的仅仅是外部监管这一体系，自我监管体系虽然也十分庞杂，但由于金融主体缺乏自我约束机制，自律性监管和内部监管等形同虚设。
四、向加强监管合作过渡
中国现有的金融监管有一个重要特色，那就是各自为政，这不仅表现在金融业务的监管由中国人民银行、银监会、中国证监会、中国保监会等多个部门行使，而且表现在国内金融监管与国际金融监管之间缺少必要的沟通渠道。考虑到混业经营和金融国际化是一个不可阻挡的潮流，因此，中国金融监管的整体思路至少要作出如下两点相应的调整：一是要着眼于混业经营这一大趋势，迅速构建打破银行、信托、证券、保险等分业界限的综合性监管体系和监管原则。二是要着眼于中国金融业对外开放进程加快这一大背景，尽快拓宽国际金融监管合作的领域和渠道。
12.3金融机构与金融市场结构
垄断银行可能是高效率的，但垄断的金融市场一定是低效率的。有的学者甚至认为充分竞争的市场对企业制度的效率和成功是根本性的（林毅夫，1997）。对国有金融机构改革产生影响的外部竞争性金融市场包括产品市场、资本市场和经理人市场。
12.3.1金融产品市场
一般说来，如果产品市场是充分竞争的，那么产品生产企业就会承受来自市场的压力，迫使该企业开发更多适合消费者的创新产品，以提高企业的价值。哈特（Hart，1983）证明，产品市场的竞争机制正是通过大量所有者控制的企业进入市场，影响市场价格，促使经营者增加努力投入，此时较低的激励水平可能对经理人而言都是可以接受的。而较低的工资支出可以降低公司的管理费用，进而降低产品成本，提高公司产品的竞争力。这种情形在公司经营情况不佳或者新的经理人上台时经常会出现。在市场上异质所有者控制的企业越多，竞争将越激烈，产品的创新速度则越快，企业的运行机制就会更加贴近市场，对经理人行为的约束力也就越强。金融业同其他行业一样，只有保持合理的市场结构，避免形成高度垄断的局面，金融产品才会增多，金融效率才会改善和提高。
然而，目前国有金融机构占据了中国金融业大半壁江山，基本垄断着金融市场，特别是银行业。一方面，产权基本同质的中小银行无法构成对国有银行的竞争压力，另一方面严格的分业经营和不足10%的直接融资也不可能产生对传统银行业的威胁，“脱媒”竞争更是无从谈起。
表121的数据表明，2004年国有商业银行的资产和负债比重在53%以上。很明显，国有商业银行的垄断势力并不是靠自身的经营管理能力得来的，而是旧体制的产物。新兴的十家股份制商业银行虽具有较好的发展势头和较快的发展速度，且已经形成一定的规模，但在整个银行业中的比重仍然十分低。上世纪80年代中后期以来，随着新兴金融机构的加入和资本市场的开放，金融市场的竞争程度有所提高。
