1978年12月23日通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》称，“鉴于中央在二中全会以来的工作进展顺利，全国范围的大规模的揭批林彪、‘四人帮’的群众运动已经基本上胜利完成，全党工作的着重点应该从一九七九年转移到社会主义现代化建设上来。”
为了经济建设的需要，土地制度迎来大变革。这主要体现在土地产权及管制等方面的制度安排上。在产权上，农地划为集体，城镇用地划为国有。在新的产权安排框架下，征地制度与国有土地使用权出让制度的“合作”，给经济建设提供了大量的廉价建设用地，也让各级地方政府通过赚得巨额利差获得了“土地财政”。土地制度变革的经济贡献，被称为“土地红利”，成为中国近30年来“经济奇迹”的主要支柱。
一、农用地制度改革
1978年12月，中共中央十一届三中全会的召开，对过去指导农业生产的“左”的错误进行了批判和纠正，但没有明确否定人民公社体制，指出“不许包产到户”。
这一点可以理解。当时三级所有、队为基础的人民公社体制仍是一个禁区。人民公社是在毛泽东支持和倡导下搞起来的，人民公社就是社会主义的重要象征。
不过，基层的包产到户尝试，从来就没有停止过。
1956年全国出现大办高级社高潮后，农业生产出现了前所未有的困难。一是因为部分农民直截了当要求退社。当时有辽宁、安徽、浙江等8省农村工作部反映退社和闹社问题，“如浙江的宁波专区，已退社的约占社员户数的5％，想退社的占20％左右”。《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》第84页。北京：人民出版社2005年8月。二是因为许多地区都试行过“包工包产”到户的责任制。在合作化晚期的1956年，包产到户就出现在温州永嘉等地。而后，包产到户在全国大范围内出现过三波高潮。根据杜润生的记载，底层的包产到户，有文字报告的就遍及浙江、四川、广西、广东、江苏、河北、河南、安徽、山西和甘肃等十数个省区，甚至“差不多每个省、市、区都有发现”。直到1978年改革开放时，出自于农民自发的承包经营的冲动从未停止过。
在各地的包产到户运动中，安徽小岗是其中的代表。
1978年年底，安徽的小岗生产队把农民家庭对产量的承包发展成对土地经营的承包。1979年，小岗生产队成为全公社的“冒尖队”，全年粮食总产量13.9万斤，相当于该队1966年至1970年5年产量的总和；人均产粮1200斤；全队农副业总收入4.7万元，人均400多元。
1980年1月24日，时任安徽省委第一书记的万里来到凤阳县小岗村考察，他不仅批准小岗村的“包产到户”可以干5年，而且同意安徽各地可以学习小岗村的经验。
1980年4月2日和5月31日，邓小平先后对小岗村和安徽率先实行家庭联产承包责任制的农村改革给予肯定。由此，全国各地推行了农村土地家庭联产承包责任制，土地所有制性质不变，仍归集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。
1982年，中共中央一号文件正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度，包产到户30年的非法存在结束了，从此成为中共中央的政策。
不过，最值得注意的农地制度变革，来自1982年《宪法》的规定。
20世纪50年代初的土地改革给中国农民所带来的，名义上是土地所有权，实际上是一种土地使用权，农民的土地所有制并不是一种土地私有制。
应该说，自1954年《宪法》保证了农民对土地的（名义上的）所有权以来，在《宪法》层面上没有明文规定没收农民土地。1975年、1978年两部《宪法》（第7条）规定，公社“现在一般实行三级所有”，但是关于农民本身对土地的所有权没有规定；该第7条也未说明，万一取消人民公社这个“劳动群众集体”之后，农民对土地有什么权利。
如此看来，在《宪法》的层面上，一直到1982年，农民保留着对土地的名义上的所有权。
1982年12月4日，五届全国人大通过了《中华人民共和国宪法》，这是新中国历史上的第四部宪法。在所有权问题上，1982年《宪法》规定，土地及其他自然资源归国家或集体所有。在土地及自然资源利用方面，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，“国家保障自然资源的合理利用”。
由此，1982年《宪法》把农民对土地的名义所有权转给“集体”。这为征地制度打下了基础。关于这一点，后文详细讨论。
当然，由于1982年《宪法》对农民土地承包经营权的认可，对农民财产权的法律保护，农民耕作积极性大为提升。2002年8月，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，其意义不仅在于对农村土地承包经营权制度做出了明确、详细的规定，而且在于它标志着物权法律制度的立法进入了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。
伴随着家庭承包制的产生、确立、退化与创新，农村经济是在波动中向前发展的。1980—1984年是家庭承包制确立并在全国大力推广时期，农民人均纯收入由191.33元增加到355.33元，年均增加近33元，年均增长15.9%。
二、城市建设用地制度改革
从1984年开始，中共改革的重心从农村转向城市，国家经济发展的重心也从农村转向城市，国家又一次实施工业和城市优先发展战略。
但是，“文革”十年，长期的计划经济体制，国民经济底子很薄。而经济建设需要大量的资金和资源。
“特区”的土地使用制度试验，提供了解决资金问题的一个途径。
1979年4月中共中央工作会议期间，邓小平向广东省委的主要负责人透露了办特区的想法。随后，中央政府派出工作组到广东、福建考察。7月，中央政府正式批准在两省试办特区。顺序为先深圳、珠海，后汕头、厦门。
但是，当时，中央政府只一次性拨给深圳3000万元人民币。其他问题，由深圳自己想办法。
特区成立后，没有城市基本建设资金，这是最根本的约束。
虽然从1979年以来，深圳以租赁、合作等方式有偿出让了一部分土地，但绝大部分土地还是划拨的，土地收益不多。如1979年3月17日，香港招商局与深圳市商定，在蛇口工业区租赁土地1000亩，每年每亩付地租4000港元，租赁期限15年，免所得税3年。1980年12月5日，深圳市建设委员会房地产公司与香港就罗湖小区一块4000平方米的商住用地签下了第一份有关土地使用费征收的协议。双方约定，港方有偿（每平方米交纳土地使用费5000元港币）、有限期（协议使用限期30年）、熟地（市房地产开发公司负责三通一平）使用该块土地。这份协议几乎涵盖了今天在全国施行的土地使用合同所有的核心内容（有偿、有年期）。
1985年，深圳市政府要做罗湖一块地的“七通一平”，需贷款6.5亿元，每年贷款利息0.5亿元。而当年土地使用费只有1200万元，还不够支付利息。
恰在此后不久，1986年6月25日，张五常在香港《信报》发表了《出售土地一举三得》，建议大陆以卖地的方法来补贴基本建设的费用。
1986年10月，深圳邀请张五常座谈。张五常建议深圳出售长期的土地使用合约，以获取足够资金来发展。张五常给他们算了一笔账：深圳现有熟地，如果以5元/平方米的价格出让，每年可得2亿元；按50港币/平方米的价格出让，可得20亿元。而目前，香港每平方米的土地是以万元计算的。
此后，深圳政府起草了一份《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，于1987年5月逐级送审，最终由广东省人大常委会审议通过。
1987年12月1日，中共执政之后的第一宗土地公开拍卖在深圳发生。这块编号H409—4的地块紧靠深圳水库，面积8588平方米，规划为住宅用地，使用年限50年。深圳经济特区房地产公司（当时的总经理为骆锦星）以525万元的高价竞拍到这块地，高出拍卖底价325万元。
当时，国家体改委主任李铁映出席了拍卖会。内地17个城市的市长赶来观摩。香港地产界派出了由21人组成的参观团。还有专程从北京、上海、武汉、重庆、广州和香港赶来的专家、学者、新闻记者。
嗣后，香港《文汇报》评论，“这是中国土地制度在理论和实践上的一次重大突破”；香港《大公报》评论，“这标志着中国公有土地有价使用的开始”；香港《晶报》称：“这是新中国自1949年建国以来的空前壮举，也标志着中国大陆的改革开放进入历史新时期。”
1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法（修正案）》，删除了土地不得出租的规定，增添了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
2002年4月3日，中国国土资源部通过《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”
对于建设用地制度改革而言，国有土地使用权出让只是第二步。第一步是国有建设用地的来源问题。
