一般来说，当交易双方选择一种约束来保证协议的执行时，他们通常会首先考虑非正式制度，此时利用非正式制度的边际效益大于边际成本。但是，由于非正式制度无法保证所有交易的顺利进行，同时由于不完全信息的存在以及市场范围的扩大，因而有“非正式制度失效”的可能。为了弥补非正式制度的缺陷，正式制度应运而生。这种正式制度正体现了非正式制度的要求，是后者的明确化，并且保证了对交易双方的普遍的约束力。因此，这类正式制度叫“诱致性变迁型”的正式制度，它与非正式制度是能够兼容的。
在诱致性制度变迁中，由于存在制度兼容。正式制度是由非正式制度诱导所产生的，因而经济行为人的偏好和利益与正式制度相一致。由于政府与多数人的最优绩效选择相重合，因此经济行为人在这种制度变迁中，会受到很强的自我激励和自我约束作用。这一方面增强了制度的激励效果，另一方面降低了制度的监督成本和强化成本，从而促进经济绩效的提高。
（二）引导农村非正规金融发展的政策取向
政府首先必须承认农村非正规金融是基层群众金融诉求的一种表达，由于它代表着市场机制的要求，所以简单的禁止取缔或放任自流是无益于问题的解决的，截止取缔不可能完全摧毁农村非正规金融，只能使其以更隐蔽的方式开展活动，而放任自流将使非正规金融无法顺利演进到组织化、规范化较高的阶段，风险累积不容忽视。因此政府的明智之举是放弃视自己为制度唯一供给者的计划经济体制下的思维惯性，转而密切注意需求诱导下基层群众创造的非正式制度安排，加强对其的“学习”，遵循诱致性制度变迁的基本规律，从中汲取有益的经验、做法，并以此为指导修正某些过时的规则，及时完成诱致性制度变迁所必需的基础性正式制度建设，从而使非正规金融成为具有竞争性的、多元化的农村金融市场中的一极。
我们认为，发展农村非正规金融、培育体制外金融成长的具体路径应该是底层推进的诱致性制度变迁过程。底层推进的意义在于：它能够通过人们之间“互不吃亏”的交易推导出一个稳定的（非正式的）制度结构，并供应可使交易费用更为节约的（正式的）制度化规则。也就是说，非正规金融成长的核心问题是在尊重和保护非正式制度运作机制的基础上构筑正式的制度环境。政府的作用主要在于制定合理的制度，激励内生于非正式制度的非正规金融机构的产生，并确立公正、有效的竞争规则；同时要给经济主体充分的选择权利的自由，而非代替这一选择的角色。
（三）规范发展农村非正规金融的政策建议
在诸多文献中，对农村非正规金融的特点分析和处置安排均较为笼统，没有细致考察经济相对发达和欠发达农村地区非正规金融发展的诸多不同之处。通过我们对民间借贷的调查可以看出，县城和乡村的非正规金融在交易规模、参与主体、资金来源和用途及交易方式等方面存在明显差异。由此，规范发展农村非正规金融必须针对这些差异而有所区别。
1.发达地区的农村非正规金融：自主成长为农村金融市场的重要参与者和竞争者。对于经济相对发达的农村地区而言：非正规金融交易规模较大，参与者组织化程度较高，以专业放贷组织（包括专业放贷户）和广大民营个体企业为主，资金的逐利目的明显，主要投向农副（土特）产品加工及商贸流通业等非传统农业领域，交易方式较为规范，契约型信用基础初具雏形。我们认为，这类农村非正规金融已基本具备了正规金融的主要特征，政府政策的出发点应该是促使非正规金融组织从“地下”转入“地上”，使其合法化，以解决“非正式制度失效”及契约关系不受保护可能引发的负面影响。但这种合法化并不是在政府主导下将其强行改造或重组为正规的金融组织，因为那样的话，将意味着正式制度和非正式制度的兼容性遭到破坏，合法化的正式制度安排将难以取得预想的经济绩效。
促使这类农村非正规金融合法化，就是要使其交易、信用关系及产权形式等这些非正式制度得到法律的认可和保护，创造条件助其跨越不断向上演进中的障碍，使其自主成长为“自筹资金，自由组合，自主经营，自谋发展”
的农村金融市场的重要参与者和竞争者。基于此，政策的着力点：修改现有的相关法律法规，赋予农村非正规金融组织合法地位；监管部门依法将其纳入监管体系，对其业务特别是风险状况进行有效监管，明确借贷主体、最高借贷额、利率水平，强化信息披露和风险提示；通过制度创新加强正规金融与非正规金融之间的竞争、合作，提高整个市场的金融交易水平；最后，降低市场准入门槛，在适当时机允许那些产权清晰、具有一定规模、财务制度比较健全、运营管理比较规范的非正规金融机构自下而上地重新创建新的金融组织，使这类非正规金融组织逐步纳入到正规金融体系中，建立一个具有自我发展、自我约束、高效运转、符合农村经济发展的新型农村金融体系。
2.欠发达地区的农村非正规金融：保护合法的借贷关系，鼓励设立小额信贷组织。对于经济相对欠发达的农村地区而言，非正规金融交易规模较小，参与者以分散的农户为主，资金用途覆盖农户生产、经营和生活消费的方方面面，交易方式仍较为传统，村落内部客观存在的血缘地缘关系对交易主体的约束力较强。总体上，这类非正规金融产生和存在的基础是相对落后封闭的小农经济和极度匮乏的正规金融供给。我们认为，对这一区域内的农村非正规金融，政府政策的重点在于：对无息的民间借贷不予干涉；当借贷双方发生纠纷时，可依据《民法通则》、《合同法》等法律法规进行处理，保护公民的财产权利；引导、鼓励有息的民间借贷采取比较规范的契约形式，防止借贷纠纷的发生；依据最高人民法院的相关规定宣传高利贷的非法性质；同时也要明确，即便是高利贷，法律除对超高部分的利息不予保护外，对借贷关系本身和合法的利息部分仍然提供保护。同时，鼓励和引导设立只贷不存的小额信贷组织（公司），出于地缘优势等原因，某些个人或由他们组成的公司能控制用银行贷款方式难以控制的风险，只要严格限定（比如限定用于农村领域的中小企业等）这些个人和公司的资金运用并加以监管（比如进行贷款登记），将有利于引导非正规金融的规范发展。
（四）农村非正规金融发展环境的相关制度建设
发展农村非正规金融政策的当务之急不是如何把正规（并非一定是适合的）金融制度嵌入到非正规金融领域中去，而是应着力构建能够有效发挥农村非正规金融效率和优势的法律、政策框架，对农村非正规金融交易主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、利率管制、税务征收、违约责任和权益保障等方面加以明确，自下而上地推动农村非正规金融向规范化方向发展。在农村非正规金融发展环境的制度建设方面，以下两点尤为重要。
一是探索建立适合非正规金融发展的监管机制。农村非正规金融活动始终应客观经济之需要而存在，甚至在一定区域一定时期内还曾经出现过规模化趋势。但是在制度真空（缺少必要的法律约束和行业监管）的状态下，这些非正式金融组织的运作机制及其发行的非标准合同性金融工具所隐含（或已经实现）的金融风险，较之其可能提供的金融便利与效率而言，总是更加引人注目。过去我国已经出现的一些非正规金融之所以后来问题较多，不是因为这种金融形式本身有问题，而是没有对其进行应有的监管。对非正规金融监管必须建立危机预警系统，可设立由有关金融专家组成的危机评估机构，与监管责任部门配合，监测区域内外各种风险、危机对本区域内各金融机构的影响，进行追踪分析、预测，建立警报发布机制，对各类较大的金融危机的危害程度进行评估，并提出应对措施，供决策层参考。金融风险转移体制的作用就是及时转移和化解个别民间金融机构出现的风险。防止危机的蔓延。金融风险的转移机制是非正规金融监管中必不可少的部分，因此对非正规金融监管中应结合区域经济内民间金融机构的实际情况，建立起适合本区域的金融风险转移体系。
二是建立多种类型的信用中介机构管理公司，如征信公司、贷款信用担保公司等，为非正规金融提供个人征信、法律咨询和信用担保服务，支持和引导对非正规金融借贷的规范化运作。
二、农村正规金融体系的重构
（一）农村信用社：因地制宜、限制政府干预、有效的激励约束机制第一，考虑到我国各地的地区差异，农村信用社的改革不能够按照统一的模式来实施。在经济发达地区，可以把农村信用社改造为标准的商业银行，并展开与农业银行之间的竞争。而在广大的经济欠发达和不发达地区，农村信用社应该按照合作制原则进行改革，从而恢复其作为农民的合作金融组织的本来面目。第二，严格限制地方政府对农村信用社的干预。并规定与之相对应的义务，使得地方政府为自己的行为负责，而不是仅仅获得干预带来的好处。第三，充分发挥基层信用社的积极性，解决好基层信用社职工的激励约束机制的设计问题，提高基层信用社为“三农”服务的绩效。
（二）农业发展银行：扩大业务范围
农业发展银行应该充分发挥为“三农”服务的职能，业务范围应该随着农业产业结构的调整不断做出变化，贷款对象不能够仅仅局限于农副产品的收购。应该借鉴日本农林渔业金融公库的经验，扩大自己的业务范围，更好地支持“三农”的发展。
（三）国有商业银行：有限度的商业化和恰当的激励约束机制
既然国有商业银行的撤出有其必然性，为了满足农村地区的金融需求：
第一，由于农业的弱质性和“三农”的特殊性，完全商业化的正式金融机构必然不能够满足农村的金融需求。因此，主要为“三农”服务的中国农业银行的商业化改革就不应该与其他国有商业银行采用相同的模式，必须是“有限度”的商业化，即中央银行把中国农业银行的盈利性指标压低，以便于补贴其从事“三农”业务所带来的必要亏损。第二，包括中国农业银行在内的其他国有商业银行应该切实建设恰当的激励约束机制，加强对于农村经济主体的信息掌握，增强对于农村经济主体的贷款力度。
结束语
一、创新之处
一是从农村非正规金融这一崭新角度来研究农村金融体系重构，通过回答农村非正规金融为何能顽强生存这样一个“小”问题，为农村金融体系建设这一大课题拓展了新的思维模式和研究空间。
二是以县城和乡村为代表，对不同经济社会环境下的农村民间借贷进行区别化分析，避免了以往研究中的同一化倾向。
三是结合农村经济发展的地区不平衡性及农村非正规金融发展的差异性，对农村非正规金融和正规金融未来走向进行政策设计，更符合实际，针对性更强。
二、主要结论
在特殊的农业经济条件下，商业化的正规金融难以适应以兼业化抗衡风险的农户的信用需求，因为交易费用过高。在这样的情形下，农村非正规金融的兴起是现行正规金融制度安排的一种变更或替代，是诱致性变迁的结果。农村非正规金融将长期存在于农村金融领域，而不是仅在一段时期内扮演农村正规金融“此消彼长”的影子角色。
农村民间借贷在经济相对发达和欠发达地区呈现出不同的发展状态，主要体现在交易主体、交易规模、资金用途以及信用基础等方面。与此同时，民间借贷参与者和规模的不断扩大、区域性市场的形成、地位的日趋重要等共性特征亟须引起足够的重视。
农村非正规金融是不能够被正规金融所取代或“规范”的，这既缘于农村非正规金融制度先天所具有的比较优势，也是与农村金融环境演进和金融风险特征相适应的必然结果。试图通过利率市场化挤压非正规金融生存空间从理论和现实上都是不成立的。
对需求诱致性制度变迁的制度兼容性与经济绩效的分析，为完善农村金融体系尤其是引导农村非正规金融健康发展提供了政策导向。对发达地区的农村非正规金融，政策的出发点应使其自主而不是被迫地成长为农村金融市场的重要参与者和竞争者；对欠发达地区的农村非正规金融，应积极金融理论和实践若干问题研究
保护合法的借贷关系，引导其契约形式渐趋规范化，同时鼓励设立只贷不存的小额信贷组织。
最后，我们认为，改变对农村非正规金融的歧视、漠视态度，学习、借鉴、遵循诱致性制度变迁演进逻辑，积极致力于构建农村非正规金融发展的法律制度环境，以培育体制外金融力量和正规金融的竞争对手为突破口，建立适度竞争的农村金融市场，是破解农村金融体系建设难题的一个有效解。
对宁夏贫困村发展互助资金的调查和思考
宁夏银监局课题组
课题组组长：任彦玲
课题组成员：张清刘瑞锋解哲张娟
农村贫困地区贷款难是长期困扰我国农村经济发展的突出问题。造成贷款难的原因是多方面的，其中金融网点覆盖率低、金融服务不充分是一个重要原因。据宁夏银监局对全区乡镇基础性金融服务覆盖情况的调查显示，截至2009年9月末，宁夏191个乡镇中有25个乡镇没有银行业金融机构营业网点，占乡镇总数的13.1%，其中有8个乡镇没有任何金融服务，占金融机构空白乡镇总数的32%，这些乡镇大部分集中在偏远贫困地区。由于农村贫困地区金融供给不足，已经成为农民脱贫致富、推进社会主义新农村建设的主要制约因素。目前，宁夏政府财政部门和扶贫办在农村贫困地区实施的发展“互助资金”试点项目一定程度缓解了试点地区农户经济发展的资金瓶颈问题，为促进农村地区金融发展提供了新的模式。
一、互助资金发展的基本情况
“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金”）以中央和地方财政扶贫资金补助为基础，引导村民按一定比列自愿入股参与，实行民用、民管，周转使用，滚动发展。
