唐代宗大历十四年（公元779年），代宗去世，德宗继位。由于是初登帝位，德宗励精图治，用人不拘级别等次，提拔了正在贬谪中的道州司马杨炎出任宰相一职。
租、庸、调是唐初期的赋税制度，有田地就要交租，有人就要服庸，有户口就要纳调。玄宗末年，户籍逐渐破坏，赋税制度渐渐脱离现实。
等到安史之乱爆发，战事四起，各处征收赋税都是逼迫催促，所谓标准也不复存在。征收赋税的部门增加，然而彼此没有统治与被统治的关系，随意增加赋税科目，自己订立名称，新老交替重复征收，没有束缚。
有钱的人家里即便是人口多，也可以通过做官做和尚来减少苛捐杂税。贫困人家人丁多，躲都没有地方躲。因此有钱人过得逍遥自在，而穷人过得潦倒不堪。
征收赋税的官吏乘机贪污，当地居民隔三差五就要向其交税，不胜困窘，很多都逃亡成为浮户。本地的百姓，已经逃得所剩无几了。
唐德宗建中元年（公元780年），德宗听取了宰相杨炎的谏言，诏告天下，实行两税法：首先，计算州县每年需要的费用，以及上缴朝廷的数目，然后向百姓征税，以预算支出的方式来约束赋税。
无论主户、客户，都按现在的居住地确定户籍。不管是儿童、青年、中年还是老年，都按贫富划分等级。流动经商的人，在所居州县纳税1/30，要求其与当地居民共同交纳赋税，不得侥幸逃免。当地居民的赋税，分秋天、夏天两次征收。
免去租、庸、调及其他的苛捐杂税，所有赋税事务都由度支部负责。
德宗平乱
唐德宗兴元元年（公元784年）正月初一，大赦天下，将年号改为兴元，唐德宗下诏责怪自己说：“李希烈、田悦、王武俊、李纳等人都是有功劳的旧臣，各自镇守一方。是朕统治指挥得不正确，使他们产生疑惧；全是朕的过错，朕没有做好君主，别人又有什么罪！对他们及他们所管辖的将士应该一如既往好好对待。
“朱滔虽受朱泚牵连，但两人天各一方，肯定不是同谋。暂且念及他曾立下功劳，对他的基本宗旨也是宽大的，若能为朝廷尽忠尽职，同样允许他自新。
“朱泚不顾君臣礼仪，篡夺皇位，破坏帝王的陵墓，罪行无法述说。他获罪于朕的祖先，朕不敢赦免。被他威胁逼迫的官员百姓在官军还没赶到长安前，只要能脱离朱泚，效忠朝廷，并且回到原来的辖区或原来的军队，都可以免其罪行。
“响应诏命赶赴奉天以及继续收复京城的各军、各道将士，都将赐给他们奉天定难功臣的称号，免除他们的垫陌钱，税间架，竹、木、茶、漆税，榷铁税等两税以外的所有附加税。”
赦书诏告天下后，得到了百姓将吏的拥护。
第二年德宗回到长安，李抱真入朝对他说：“山东颁布赦书，士兵们感奋痛哭，臣见他们这样拥护您，便知贼寇成不了气候！”
朱泚把国号改为汉，自称汉元天皇，将年号改为天皇。
王武俊、田悦、李纳看到赦令，都自动削去王号，上表认罪。只有李希烈倚仗自己有强大的兵力和雄厚的财政，还一心想要称帝，他派人向颜真卿打听一些有关称帝的礼仪。颜真卿说：“老夫曾经做过礼官，记录的都是诸侯拜见天子的礼仪。”
李希烈坚持僭称皇帝，国号称为大楚，改年号为武成。设置百官，让其追随者郑贲做侍中，孙广为中书令，李缓、李元平为宰相。重新命名汴州为大梁府，全境分为四节度。
李希烈派部将辛景臻对颜真卿说：“如果你再不臣服于我，就自焚好了！”于是在庭院堆起了柴草，还往上面浇了油。
颜真卿马上要跳进火里去，辛景臻赶紧将他拦住。
李希烈又派部将杨峰给陈少游及寿州刺史张建封送去赦书和赏赐。谁知张建封竟把杨峰拘禁起来在军中示众，拉到市中腰斩；陈少游知道这件事后十分害怕。张建封还把陈少游与李希烈来往的情况报告给德宗。
德宗很满意，授予张建封濠、寿、庐三州都团练使的官职。
李希烈便以部将杜少诚为淮南节度使，命其带领1万多步、骑兵首先攻取寿州，然后到江都上任。
张建封派遣部将贺兰元均、邵怡守御霍邱、秋栅。杜少诚最终还是没有攻破防线，于是转向南方寇犯蕲州、黄州，准备切断长江的通路。
这时，德宗命令包佶监督运往江淮的赋税，溯江而上到奉天，行至蕲口，适逢杜少诚进犯。曹王李皋派蕲州刺史伊慎率领7000士兵迎敌，永安戍一战就消灭了杜少诚的士兵大约1万人，少诚脱身逃跑，包这才能够继续前进。
入朝以后，包佶向陈少游报告了遭堵截一事。陈少游非常恐惧，在所部收缴钱财，补偿了以前劫夺的财政赋税。
李希烈认为夏口是上游要冲，派骁将董侍招募了7000名不怕死的士兵攻打鄂州。刺史李兼偃旗息鼓闭门严守，董侍将房屋拆除并烧毁了城门。李兼率士兵出城作战，大破董侍，德宗委任他为鄂、岳、沔都团练使。从此李希烈东惧曹王皋、西惧李兼，从此不再对江淮有非分之想。
朱泚在奉天兵败之后逃回长安，李晟准备收复长安。虽然刘德信和李晟的军队都驻扎在东渭桥，但刘并不受李晟的节制。李晟将刘德信骗至自己军队驻扎的地方，历数他沪涧失败的责任和沿途剽掠的罪行，然后斩首。又派人到刘德信的军中安抚将士，没有人敢反抗。
从此，李晟统领了刘德信的军队，声势日益强大。
李怀光要挟朝廷贬退了卢杞等人，情绪一直不安，产生了谋反的意念。但又心存顾忌，怕李晟会因此而独当一面，恐怕他会成功，所以向德宗要求让李晟和他一起行动，德宗答应了他。
李晟与李怀光的军队在陈涛斜会师，营垒刚筑一半，朱泚的军队大举而来。
李晟对李怀光说：“敌人若死死守住宫苑，战争可能会旷日持久，不一定能马上攻下来。现在贼兵离开老巢，出来求战，这可是天赐良机，机不可失啊！”
李怀光却说：“军队刚到，马还没顾得上吃草，人也没顾得上吃饭，怎么可以马上出战呢？”李晟不得已回到了军营。李晟与怀光的军队经常共同作战，李怀光的军队经常抢掠当地的牛马，而李晟的军队秋毫无犯。怀光军士见李晟的军队不上钩，便想分些牛马给他们，李晟士兵始终不敢接受。
李怀光在咸阳驻扎了两个多月始终按兵不动；德宗屡次派专使催促，他都以士兵过于疲劳、应当暂且休息、需要再看看情况为借口敷衍德宗。将领们几次劝他攻打长安，怀光不听，还暗中与朱泚互相传递消息。
李晟担心怀光兵变，被其吃掉，多次请求德宗把军队移回东渭桥。德宗总是希望李怀光回心转意。尽量利用他的军事力量，因此暂且没有答复李晟的报告。
怀光打算拖延作战的日期，煽动各军的不满情绪，于是上书说：“朝廷给士兵的粮食和赏赐太少，远远没有给予神策军的那么多，待遇不一致，军队难以作战。”德宗因财用困难，就派陆贽到李怀光军营解释，同时找来李晟与他共商此事。
李怀光想让李晟自己要求减少供给，使他失去军心，难以成事，便说：“两队士兵同样为朝廷拼死拼活，但是供给不同，怎么能使他们同心协力呢？”陆贽只是看着李晟，并没有表明自己的态度。
李晟说：“怀光公是元帅，有裁定的权力；我李晟只统领一个军，只管服从元帅的命令。至于是否增减粮食和赐赏，还是由元帅来定夺。”
李怀光不说话，又不打算自己削减，此事也就不了了之了。
德宗派崔汉衡赴吐蕃，希望吐蕃能协助唐军攻打长安。吐蕃宰相尚结赞说：“按照吐蕃的法律，发兵必须要有主兵大臣的信符，这封信没有李怀光的署名，我们无法派兵。”
德宗命令陆贽请李怀光署名，怀光硬是没有答应。
李怀光说：“如果让吐蕃协助攻打，他们定会焚烧掠夺，到时候谁能管得了！这是害处之一。以前有圣旨说，攻克京城以后，赏赐给每个士兵100缗钱。他们派5万士兵来，要是援引以前的圣旨要求赏赐，到哪去弄这500缗钱？这是害处之二。吐蕃军队来了以后，肯定不先发动军事攻势，他们勒兵自守，观望战况，如果我们胜利了，他们就跟着我们分得赏赐，打败了他们就改变意图，十分狡诈，不可信任，这是害处之三。”他坚持不肯签署。尚结赞便不派兵来。
陆贽从咸阳回来，对德宗说：“朱泚躲藏在宫苑里，已经被完全孤立，一天天地混日子。李怀光却不乘胜追击，将士一天天被拖得疲惫不堪，各节度使要求采取军事行动，李怀光还不同意。这些事情很难让人理解。陛下对他百般迁就，他却没有一点感恩知报的意思。倘若再这样纵容下去，恐怕终有变故。
“现在李晟要求转移军队，臣下受命到咸阳的时候，怀光也偶尔谈及此事，臣下便问他这件事该怎么办。李怀光说：‘李晟既然要求转移，反正我这里也用不着。’臣下恐怕怀光反悔，所以夸赞他的军队强大。怀光一个劲地自我吹嘘，言语中对李晟很是轻视。臣下乘机问：‘回去以后，如果圣上问起这件事，该怎么办呢？’怀光话已说出，便无法收回，便说：‘圣上允许他转移，我这里没有问题。’再三询问，言之凿凿，恐怕李怀光后悔也来不及了。
“臣请把李晟的报告发给中书省，同意李晟的要求，另外再拟一份手诏发给李怀光，告诉他军队转移的理由。这道手诏的大意可说：‘前些时候接到李晟转移军队的请求，以便分散贼兵的军力。朕本来打算和你商量一下，正好陆贽回来转达了你的意思，相信让他转移没有关系，所以命令李晟允许他按报告行事。’这样一来，就有理有据。”
李晟将军队从咸阳转移回到了东渭桥。这时鄜坊节度使李建徽、神策行营节度使杨惠元仍与李怀光军营联在一起。
陆贽又上奏表说：“李怀光自己的军队已经足以单独对付朱泚，按兵不动或许有其他原因。臣顾虑李怀光声势壮大，接连派遣李晟、李建徽、杨惠元三个节度使率军附随李怀光结营，只会制造很多不必要的麻烦，对军事并无好处。四支军队驻扎在一起，四位统帅各有各的想法，他们之间兵力的强弱、官位的尊卑相差甚远，又不互相统属：李怀光看不起李晟军队弱小地位低下，怨恨他们不甘心接受统制；李晟等怀疑李怀光养寇蓄奸，憎恨他仗势凌人。平日里他们彼此小心防范对方的恶意中伤，打仗则担心别人分去功劳。不同心合力，一定会产生矛盾，让他们在一起共事，肯定不能两全。旧有的寇贼没有削平，新的忧患又将产生。最好的办法是在事情还没有发生就去解决，其次是有了征兆的时候给予补救，现在事态已经显露，祸难就要发生，把它放在一边不去解决，怎么能避免祸乱的发生？
“李晟看出事情的端倪，准备抢先一步要求转移军队，这样李建徽、杨惠元的形势更加危险，很容易被李怀光吞并。只有在此刻才能挽救这两支军队。现在借着李晟愿意移屯东渭桥，可顺便指令李建徽、杨惠元一同移屯，借口李晟兵力不足，有被朱泚半路截住的可能，三军在一起可为掎角之势，互相照应，还应首先把这个打算通知李建徽和杨惠元，让他们秘密准备行装，诏令一到，马上出发。李怀光即便不满意，也没有办法。请陛下考虑。”
德宗说：“你说得非常对。可是李晟转移军队后，李怀光已经感到有些失落了，如果再把李建徽、杨惠元派往咸阳东，李怀光难免要说话，这样反而不好调停。等10天再说吧。”
李晟认为：“李怀光已经很明显地表现出想要谋反，应有应急的准备，西川与汉中的道路应保持通畅，请以裨将赵光铣等人为洋、利、剑三州刺史，每人领兵500以防患于未然。”
德宗迟迟未做决定，意图亲自统御禁兵去咸阳，打着视察慰问的旗号催促诸将进攻长安。
有人对怀光说：“这是汉高祖游云梦而诛韩信啊。”
李怀光听后非常恐惧，更加坚定了谋反的决心。
德宗没出发以前，李怀光的言辞更加无理，德宗仍然怀疑有人挑拨，便将李怀光晋升为太尉，增加粮食和赏赐，赐给享有特权的铁券，同时派遣神策右兵马使李卞等人去传达旨意。
李怀光不但没有接受，竟然还冲着使者将铁券扔在地上说：“圣上怀疑我李怀光吧？臣子打算谋反的时候皇帝才赐予铁券，而我从未想过谋反，这岂不是逼我谋反！”态度极为恶劣。
朔方左兵马使张名振站在军营门口大声喊：“太尉不听从命令攻打朱泚，还对使者发脾气，是真要谋反吧！功劳再大，若是不好好珍惜，也只能是自寻死路，成为他人建功立业、坐享富贵的资本，有什么好处！我现在是以死相劝。”
怀光听到喊声对张名振说：“我并不想谋反，只是贼兵还很强大。还需要养足兵力、积蓄力量，等待合适的时机。”怀光又说：“皇帝脚下一定要有护城壕。”因此指派士兵修筑咸阳城壕。
不久，李怀光又带领军队占据了咸阳。张名振说：“你说你不想谋反，现在却率军来咸阳，到底为什么？为什么不率兵去长安攻打朱泚。领兵回邠州坐享富贵！”
怀光说：“张名振是神经病！”于是派人将他勒死。
李卞等人回到奉天，报告了李怀光嚣张的行为，于是奉天加强了城门防御，随从的大臣暗中准备行装等待撤离。
不久，德宗又加封李晟为河中、同绛节度使，这还不够，次日又任命他为宰相。
德宗打算转移到梁州，山南节度使严震听到这个消息后立马命令手下的人至奉天迎接，又派大将张用诚带领5000士兵到周至沿路保驾。
用诚已与李怀光暗中勾结，德宗知道后很是担心。正好严震又派牙将马勋带来上表，德宗把这个意思告诉了他，马勋说：“臣立马到梁州去取严震的命符叫回张用城；如果他不接受命令，请让我杀掉他。”
马勋与德宗定好了一个时间便回梁州了。取来严震的命符后，马勋命5名壮士尾随其后出骆谷追赶用诚。
张用诚不知事情败露，让几百个士兵出门相迎，马勋与这些人一同进入驿站。这时天气寒冷，马勋在驿站外点燃几堆柴火，军士们都去烤火。马勋镇静地从怀中拿出命符递给张用诚，说：“严震召你回去。”
张用诚吓了一跳，站起来就跑，几个壮士立即把他抓住。
张用诚的儿子暗中砍伤了马勋的头部。
几位壮士将张用诚的儿子处死，又把用诚按倒在地，踏着他的肚子，用刀指着他的喉咙说：“出声就把你杀了。”
马勋进入军营，军士们已穿好衣甲，拿起了兵器。马勋高声说：“你们不顾及自己的家人与张用诚一同谋反，对你们没什么好处！严震派我来召回张用诚，与你们无关，你们不要自寻死路！”军士们都泄了气。
马勋把用诚解到梁州。严震杖杀了用诚，并命令副将统辖其军队。马勋把用诚的首级裹起来，到奉天复命，只比与德宗定下的时间晚了半天。
李怀光夜晚派人袭击李建徽、杨惠元的军队，李建徽趁乱逃跑，杨惠元准备逃去奉天，被李怀光的士兵一路追杀。
李怀光公开扬言说：“我现在和朱泚站在一起，皇帝的车驾最好离我远点。”
韩游瑰是朔方军的将领，在奉天掌管军队，李怀光写信给他，想让他一起谋反。游瑰秘密报告给德宗。次日怀光又写信催促他立即行动。
德宗确认韩游瑰是忠诚的，问他对此事有何想法。
